发债需人大审批

要实现市政债发行，就要允许地方政府自行发债，核心问题就是《预算法》的修订，需要在法律层面为市政债开辟出空间。

据了解，目前我国的发债原则基本上采用中央代发政策，除了2011年，在上海、深圳、广东、浙江试点地方政府自行发债，今年又新增山东和江苏两省可以自行发债外，其他债券都以中央代发的形式，帮助地方政府实现举债功能。

日前，据全国人大财经委官员透露，《预算法（修正案）》三审可能于2014年两会期间完成。此前，《预算法》修订曾经几度延期。倘若2014年3月之前没有完成修法，在缺少法律依据的情况下，地方政府发行市政债只会是一厢情愿。

北京大学国家发展研究院院长姚洋在地方政府债务论坛上表示，当前预算需要人大代表投票通过，如果人大票数没过，预算就不能通过，这一点需要落到实处。“人代会设立预算办公室，能不能挑选专业人才来审预算，然后再给大家长一点时间读预算、审预算，通过这种方式也许能更好地约束政府。”

安邦咨询最新的一份报告也指出，当前需要完善市政债的监管。一方面，需要调整地方政府与同级人大的关系，将财政预算及发债计划置于人代会的监督之下；另一方面，在市政债本身的监管方面，部委间到底该如何协调，也亟待有关部门明确。

报告指出，中国债券市场原本就是多头管理，发改委、财政部、央行、银监会等部门各管一头。从这个角度出发，市政债的推出可能还需要被纳入中国债券市场整体改革的大框架下考察，而迄今为止，监管层并没有太多实质上的动作。

12月16日，银监会在落实中央经济工作会议精神会议上明确，明年要“确保平台贷款余额不增，结构优化，还款来源落实”。

但实际动作尚未有明确思路。

对此，北京大学国家发展研究院副院长黄益平认为，解决问题最根本的措施是要落实在硬化地方政府的预算上。“目前地方政府预算是软约束。软预算根本性的含义就是，你借的钱不一定要你自己还，这是地方债务最大的问题。”

在他看来，地方政府要建立资产负债表，要有现金流和负债的财务数据。“因为没有负债表，对地方政府来说，无论借钱的人，还是借钱给别人的人，都没有真正考虑债务本身的风险。”