政策性银行再定位：开发性金融理念被高层接受

时光未桀

通过改革重新界定业务边界，合理划分政策性和商业性业务的比例极为迫切。对此，社科院金融所副所长胡滨认为，三种金融形态（政策性、商业性和开发性）它们的界限到底是什么，的确很难回答。当三种业务形态并存时，机构内部进行分账管理是可行的路径。

本次国务院批复的方案，要求在遵循各家银行发展历史的前提下，逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域。

按照这一标准，国开行定位为开发性金融机构，业务分为开发性业务（含政策性）和商业性业务，农发行、进出口银行定位为政策性金融机构，业务分为政策性业务和自营性业务两部分。

上述参与改革的监管层权威人士向《财经》记者表示，从方案看，文字层面表述比较清楚，但在操作层面，到底哪些属于政策性、商业性、开发性，是比较难解决的技术性问题。他说，认定标准作为一项基础工作，直接影响这几家银行未来业务发展和监管框架建立等一系列问题。

据悉，按照参与改革各方的工作职责划分，财政部正在酝酿出台一份有关政策性业务和自营性业务的认定标准，以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整机制。

在具体操作过程中，国开行未来约有80%左右的业务为开发性业务，20%业务为商业性业务；进出口银行、农发行总体的指导原则是，突出其政策性业务主体地位，确定政策性业务规模占比的最低要求，逐步退出商业性金融已经进入并且能够满足需求的领域，集中有限资金实现政策目标。而农发行已经初步确定政策性、自营性业务的比例为7∶3。

通常，商业性和政策性业务所涵盖的内容也在动态变化，比如1994年起草的三家政策性银行章程中，有关政策性的定义，如今早已发生巨大变化。在财政部界定标准划定后，未来董事会自行决策，三年进行一次评估调整，重新界定政策性、商业性业务范畴，进行动态调整。

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对于这种划分最终能否有效解决业务混淆不清的问题，还有待在操作中不断完善。上述参与改革的监管层权威人士透露，改革方案明确说，如果商业银行做，政策性银行就退出，这是原则性说法，最后进入具体操作层面，可能会出现偏差和走样，尤其是基层部门，因为银行内部和财政部考核要求，业务边界不一定分得那么清晰。

也有金融界人士并不认同这样的划分。他们认为可以划分政策性、商业性机构，但没有必要区分商业性和政策性业务。前述国开行资深人士认为，把业务分成政策性和商业性永远扯不清，过去国开行的实践已经证明，在中国金融业尚未完全市场化的情况下，政府和市场边界本就很难清楚区分，更不用谈在业务层面的划分了。

该人士进一步解释，由于中农工建交等多数大型银行具有政府背景，虽然这些机构一直抱怨政策性金融与商业性金融争利，但其实它们也未实现彻底商业化，尤其是股权结构和公司治理层面，因此，难免其业务带有明显政策性色彩。比如2008年经济刺激时期，部分国有大行就做了很多地方融资平台贷款，这些项目往往不具备商业金融业务可持续的特征。

较为可行的操作方式会是什么？他认为，应当充分发挥董事会的决策作用，按照年度董事会确定下一年度的经营方向。以国开行为例，未来将引入发改委、财政部、商务部、人民银行[微博]等部委官员作为部委董事，发挥部委董事在重大决策等方面的统筹协调作用。既然董事会代表着政府意愿，具体业务领域的确定，应该交由董事会决策。

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公司治理挑战：与传统公司内部董事会席位按照股比结构划分不同，三家银行将组建混合型董事会，董事包括股权董事、执行董事、部委董事和独立董事。此项工作正在由人民银行牵头推进

和国有商业银行改革一样，当前中国政策性银行改革的核心在于公司治理体制层面。曾多年在国开行从事研究工作的黄剑辉也认为，改革的核心应该是建立科学、规范的公司治理结构，以及有效的董事会决策机制。

2013年财政部对政策性银行进行了一次较为全面的调研，聚焦公司治理风险，称政策性银行普遍没有建立有效的公司治理机制，董事会尚未真正建立，治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡。

现实情况可能比想象的还要复杂，一位政策性银行中层人员直言，过去改革前的三家政策性银行，没有很好地执行国家政策。反而内部人控制比较严重，说是国家政策性银行，甚至演变成了从国家拿政策，领导层和部分员工牟利的自留地。

目前，国开行已经设立董事会、监事会、经营层，进出口银行也曾经设置了董事会，但后来又取消，农发行一直没有设置董事会。根据这次改革安排，三家机构都将设立“三会一层”。据《财经》记者了解，与传统公司内部董事会席位按照股比结构划分不同，三家银行将组建混合型董事会，董事包括股权董事、执行董事、部委董事和独立董事。此项工作正在由人民银行牵头推进。

上述参与改革方案设计的权威人士分析，既然这些机构承担和体现国家发展战略职能，那么在董事会层面可能代表政府意愿的比重就稍微大一些，同时肯定也有代表出资人利益的董事，两方面加在一起能够比较好地达成平衡，也就是董事会决策应该既有资本约束，保持财务健康的压力，同时又要保证其服务方向符合政府意图和国家战略。

《财经》记者获悉，各部委将会派出司局级别以上官员，出任这几家机构的董事等高级管理人员，三家银行的部委董事数量会控制在三个至四个。

在公司治理层面，还将取消内部监事会制度，设立公司外部监事会，现有国开行内部监事会转为外部监事会，外部监事会由国务院指派专业化人员组成，改善目前内部监事会形同虚设的困境。

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相关改革设计者认为，在引入全新的公司治理架构后，三家银行内部管理官僚化和行政化的现状，有望显著改善。

外界更为关心的是，这次注资完成后，尤其是国开行和进出口银行的股权架构将彻底发生改变，人民银行将一跃成为这两家银行的第一大股东。按照一般公司治理原则，第一大股东将在董事会组建和决策层面具有决定性话语权。有质疑认为，货币当局职责是实施货币政策等宏观审慎职能，控股金融机构并参与日常经营，可能存在潜在道德风险。但有分析人士向《财经》记者表示，国开行、进出口银行由央行作为第一大股东可能只是当前阶段性的安排。

此外，一位权威人士向《财经》记者透露，在改革方案形成过程中，有担心称，如何界定大股东在公司运营中的作用，比如能否按照目前方案去确定董事会席位，名义上称大家都可以派董事，实际上可能与承诺有一定差距，这就不符合共同参与和民主决策的原则。

《财经》记者获悉，关于这一敏感话题，各方并没有刻意回避，甚至加班加点进行了充分沟通和讨论，最终各方达成了统一共识是，股东都代表纳税人出资，代表国家意图，各股东应该破除部门利益局限，充分体现国家意图。

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构建审慎监管：未来将从三个方面推进资本监管制度的落地：差异化的资本充足率计算方法；差异化的非现场监管指标体系；差异化的审慎监管政策。

早在银监会2014年度监管工作会议上，中国银监会主席尚福林曾对政策性银行改革提出过明确要求，在明确职能定位的前提下，实行政策性业务、市场化运作、标准化监管。这次改革方案落地后，将对相关部门构建全面的监管体系起到重要推动作用。

今年1月20日，银监会完成迄今最大规模的监管组织架构调整，原负责政策性银行监管的银行监管四部在本次改革过程中更名为政策银行部。

银监会政策银行部负责人表示，本次监管组织框架改革不只是更名这么简单，也不仅仅是“翻牌”，而是包括监管职责、监管力量、监管内容等一系列重要调整和加强。

从原来的银行监管四部到政策银行部，监管机构数量减少至四家，实际在监管对象减少的情况下，人员编制并未减少，这意味着监管力量进一步加强。据悉，原银行监管四部承担准入、现场检查、非现场监管三大功能，改革后的政策银行部保留了准入和非现场监管功能，将现场检查功能划转现场检查局，成立了专门的风险分析处，强化了非现场监测、分析、预警的功能，以提高监管的敏感性和前瞻性。

对比国际上对政策性银行的发展现状，它们与中国政策性银行监管存在较大差别：尽管多数国家对政策性银行的资本充足率要求相对宽松，但大部分国家的政策性银行已开始自觉执行资本约束。以资本充足率为核心的商业银行监管体系经过多年的发展、调整，已经形成一套比较成熟的体系和方法。

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胡滨称，从国际通行的银行监管趋势看，政策性银行的监管指标明显有别于商业银行，比如资本充足率和贷款集中度等。因此，不能完全照搬商业银行的监管标准，需要制定针对开发性金融和政策性金融的监管规则和体系。

鉴于国家开发银行、进出口银行和农发行业务横跨政策性和商业性，相关监管部门在设计监管框架时，合理吸收，明确了中国特色，明确要求建立资本约束，引入资本充足率这一指标，并建立一套有别于商业银行的资本充足率监管体系，在商业银行监管的框架下实施差异化监管制度。

银监会权威人士向《财经》记者透露，未来将从三个方面入手，推进资本监管制度的落地：差异化的资本充足率计算方法，包括政策性业务计算资本充足率时给予差异化的风险权重；差异化的非现场监管指标体系。如政策性业务不考核贷款集中度指标、不考核政策性银行的存贷比，监管评价时更关注其履行政策性任务的有效性而不是关注其盈利性；差异化的审慎监管政策。过去实际上对政策性银行也实行差别化的监管政策，只是政策内容与现在有所不同。

当然，资本占用本身也是一种成本，如果完全按照商业银行资本管理的规则，意味着人为的将成本提高，因此在确定资本监管标准时，需要综合权衡。据《财经》（微信公众号：my caijing）记者了解，三家银行在资本约束机制中，资本的计算方法大体上按照巴塞尔协议的规则。

这也意味着商业银行和开发性金融机构，将同样在资本约束的条件下开展业务，这有助于消除开发性金融机构和商业银行争利的争论。

加强政策性机构的公司治理，也是未来监管的重要工作之一。前述银监会负责人称，从国内外实践看，成功的政策性银行其公司治理都具有以下特点：提高董事会的专业性和独立性，切实发挥董事会战略决策作用；加强董事会的独立性和决策水平；充分发挥监事会的外部监督作用；“三会一层”均重视风险管控并各司其职。

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随着一整套监管制度和规范的逐渐建立，政策性金融有望逐渐步入成熟的发展轨道。部分学者一直呼吁，应该重启立法进程，为政策性银行的经营和有效监管提供法律依据和制度保障。

综合来看，立法显然仍将在短期内难以解决。前述银监会相关负责人表示，在这样的情况下，银监会将在监管层面制定一套审慎的监管规则，建立政策性银行的公司治理机制、资本充足率约束机制和负债会商机制。现阶段主要修改每家银行章程，至于立法立规何时能够正式启动，还需进一步研究和讨论。

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一、国家开发银行：1994年3月，国家开发银行成立。

第一阶段：1994年至1997年，国家开发银行主要以政策性金融业务为主，业务主要集中于：集中资金支持基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设（“两基一支”），截至1997年底，国家开发银行不良贷款率达32.63%。

第二阶段：1998年以后，开发性金融阶段。国家开发银行开始从政策性金融向开发性金融的转型，贷款对象的选择和经营机制开始注重追求市场业绩与完善各项制度建设。

第三阶段：启动商业化转型，2007年至2015年。根据2007年中央金融工作会议的要求，国家开发银行以商业性为方向实行改造，同时可侧重于长期投资。其后，在世界金融危机爆发的新形势下，国家开发银行实际上仍担负了带有强烈国家战略和国家意志色彩的“走出去”等融资支持业务。

2015年3月，国务院批复《国家开发银行深化改革方案》，国家开发银行要坚持开发性金融机构定位，适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。

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二、中国进出口银行：1994年7月，中国进出口银行成立。

第一阶段：1994年到1998年，中国进出口银行的两大主要任务是，为扩大出口和引进外资提供政策性金融支持。

第二阶段：1999年到2005年，中国进出口银行支持国内企业走出去，参与国际合作与竞争，扩大与发展中国家的经贸往来与双边技术合作，配合国家的外交方针政策。同时加快设立营业性分支机构和对外代表处，实行了经营方式由以商业银行代理为主到自营为主的重大转变。

第三阶段：2005年以后，中国进出口银行要求按照现代银行制度对总行机构进行改革和调整，历时一年半，完成了总行机构改革。2007年，又确立要实现经营理念转变、发展模式转变、业务重点转变和经营管理机制转变的发展目标，由单纯经营政策性业务向兼营政策性业务和自营业务转变。

2015年3月，国务院批复，中国进出口银行坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制，提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制。

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三、中国农业发展银行：1994年4月，中国农业发展银行成立。

第一阶段：1994年到1998年，中国农业发展银行主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款、代理财政支农资金的拨付及监督使用。

第二阶段：1998年3月至2004年，为适应粮食流通体制改革需要，国务院决定将农业发展银行承担的农业综合开发、扶贫，以及粮棉油加工企业和副营业务贷款等职能划转给中国农业银行（3.70, 0.00, 0.00%），农业发展银行的主要业务为对粮、棉、油等主要农产品（22.96, 0.96, 4.36%）收购资金实行封闭管理。

第三阶段：2005年以来，中国农业发展银行除了继续执行党和国家关于“三农”和金融工作的各项方针政策，加大信贷支农力度，并且还积极拓展新业务。

2014年12月，国务院批复，中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体。通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制。

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