国家级新区审批，或迎来“井喷”之势？随着成都天府新区近期获批，今年以来，已有5个国家级新区出炉。相关专家透露，11月和12月份，国务院有望再批两个国家级新区。

“它们可能分别是南京江北新区和长沙湘江新区。”住建部政策咨询专家谢逸枫长期研究国家级新区，同时也以专家身份经常参与国家级新区政策研讨。他援引官方内部消息称，这两个新区如年内未能获批，最迟亦不会超过明年3月。

目前，湖南省政府已将《湖南湘江新区规划建设总体方案》正式上报国家发改委。“湘江新区申报国家级新区的进展很顺利，从新区规划建设和前期准备情况来看，我们比较有底气成为中部地区的第一个国家级新区。”湘江新区管委会人士对外表示。

经济观察报记者同时了解到，《南京江北新区2049战略规划暨2030总体规划》近日已提交南京城乡规划委员会第一次会议审议，同时有关设立南京江北新区的请示已上报国务院。相比湘江新区的自信满满，南京市发改委方面表示，他们正在为此努力，能否在年内获批，还要等待正式消息。

不管是今年获批的5个国家级新区，还是正在静候批复的各个地方政府，它们之所以对国家级新区神往已久，无不与这顶“帽子”的巨大诱惑有关。

“国家级”的帽子：国家级新区这顶“帽子”意味着什么？天津滨海新区的发展历程，或可回答这一问题。在国家级新区获批之前，老工业城市天津一直存在产业结构老化的问题。2005年10月，天津滨海新区升格为国家级新区，天津开始脱胎换骨。

“滨海新区的发展帮助天津完成了产业转移，使得老城区的工业都转移到了滨海新区，一些落后产能则直接淘汰。”南开大学滨海开发研究院常务副院长周立群介绍，随着老工业转移至滨海新区，如今的天津老城区也完成“退二进三”，第一产业和第二产业退出，以服务业为主的第三产业开始占主导地位。

随后，空客A320、百万吨乙烯、一汽丰田、三星[微博]电子等一大批高附加值的大项目让“天津制造”发生质的变化，滨海新区近些年GDP年均增长超过20%，同时受益的天津市GDP增速也超过10%。

紧随滨海新区，第三个获批的重庆两江新区，发展速度同样惊人。即便在2012年金融危机的大背景下，两江新区还是取得20.4%的GDP增长速度和高达两倍的进出口增长，成为“荒漠中的新绿洲”。

事实上，官方文件中从未明确“国家级新区”这一概念，只是因为这些新区由国务院以国函的形式发文批复，因此，被地方政府称为“国家级新区”。

“国家级新区其实是一项特殊管理权，目前全国各地争相申报国家级新区，就在于新区被赋予副省级以上的管理权限，可以在更大的范围内打破传统行政区划壁垒。”陕西社科院助理研究员、《国家级新区比较研究》一书作者曹云介绍，这种经济管理权限体现为：新区的开发建设上升到国家战略，发展定位等由国务院统一进行规划和审核，特殊优惠政策和权限等由国务院直接批复。

不过，当国家级新区不再物以稀为贵时，国家级新区的含金量也在稀释。诸多受访专家认为，现如今，并不是每一个国家级新区，都能成为“浦东新区”或“滨海新区”。

“浦东新区获批时，国家给了很多政策，但给的资金很少。随后的滨海新区，国家只给政策，不再给资金。”南开大学滨海开发研究院产业发展研究中心主任马云泽介绍，自两江新区，情况发生根本性变化，“原来是自上而下，国家给政策，现在是自下而上，变成地方政府要政策，然后国家批复。”

以天津滨海新区为例，财政部、国家税务总局[微博]当年为支持其开发开放，给予了内外资高新技术产业按15%税率征收企业所得税的优惠政策。同时，海关总署针对其出台的14项措施，被新华社称为“量体裁衣”。而上海浦东新区，不只拥有政策优势，“开发开放浦东的重要决策”还被写进了党的十四大报告。

但市场经济发展到今天，多个部委为某一国家级新区“量体裁衣”制定政策的情况早已不复存在。在马云泽看来，随着中国市场化程度走高，国务院让国家级新区在某些领域的“先行先试”，也难以重塑“前辈们的辉煌”，“比如上海自贸区的负面清单制度，已经不是独一无二的了。各地都在积极探索。”

为何密集批复？“即便国家级新区被赋予的优惠政策不再稀缺，但它依旧区别于省市层面的自我创新。毕竟，这是国家给的。”曹云透露，关于国家级新区“贬值”的说法早已有之，但深谙其道的地方政府一直热情不减，自有其道理所在。

多位专家透露，因为“申请过热”，国家级新区的批复在2013年一度暂停。今年以来，国务院重启批复，与浦东新区和滨海新区获批时一样，有着特定的时代背景。

“浦东新区和滨海新区的主要使命之一，便是以局部开放促进全国的改革创新。而今年的5个国家级新区，功能定位均已转变为加快区域经济发展。”中国社会科学院工业布局与区域经济研究室主任陈耀表示，这种转变，一方面有助于国家级新区价值继续放大，另一方面是它们需要配合国家宏观层面的区域经济战略。“以西安的西咸新区为例，它是丝绸之路经济带的主要节点。获批为国家级新区，将成为丝绸之路经济带崛起的主要抓手和增长点。大连金普新区，明确为东北振兴和与东北亚各国合作的支点。而青岛西海岸新区，要打造山东半岛蓝色经济区的战略支点和全国海洋经济发展的示范平台。”曹云分析认为，国务院在批复这些国家级新区的同时，也在考虑着国家区域经济发展的平衡。“目前，东部和西部地区都有了国家级新区，长江经济带的南北也有了。长沙湘江新区既位于中部地区，也是长江经济带的黄金（1173.50, -25.10, -2.09%）节点。如果它获批了，一点都不意外。”曹云说。

谢逸枫分析，这些国家级新区首先可加快城镇化进程，在产业少、交通好的地方兴建新城区，第二则是考虑到现有城市增长动力不足，需由它们拉动经济增长；第三也是基于目前城市群发展不够，希望在龙头城市设立国家级新区，以拉动周边中小城市的发展。“目前，中国正处于增长速度换挡期，强刺激的手段被摒弃了，国家还是需要一些微刺激，促使经济形势向好。”曹云表示，“新常态”之下，批复国家级新区，通过基础设施投资等措施推动产业转型，不啻为一种有效手段。

产城脱节隐忧：“按照国家新型城镇化战略，到2020年，国家级新区可能达到50个，自贸区会达到10个，高新区会达到四五百个。这些都将成为我国经济的增长点和发展引擎。”同时，包括谢逸枫在内的多位受访专家坦承，如国家级新区真的遍地开花，的确也存在一个如何有效利用的问题。

“2009年以来获批的国家级新区，大多还在依靠土地财政和房地产经济，新区的建设配套和产城融合，远未达到理想水平。”谢逸枫在考察过多个国家级新区之后，对此忧心不已：“一个国家级新区的成熟，至少需要20年时间，而国外的规划则做到了50年乃至百年。但在中国，至今没有一个成熟的参照样本。”

谢逸枫说，那些新晋诞生和申报在途的国家级新区，大多羡慕天津滨海新区、两江新区醒目的GDP增长数字，却忽略了真正的关注重点应是人均GDP、产城融合程度以及其对周边区域的辐射带动。

产城脱节，也一直困扰着中国的各类新区。马云泽近期考察了10多个各类新区。他发现，这些新区的功能定位和腹地辐射严重同质化，产城脱节问题更为突出，“有园无企，有企无产，有产无城，有城无人。”

国家级新区的“魅力”，还在于被国务院赋予副省级以上管理权限，其管委会主任或新区一把手“高配”为副省级以上。在马云泽看来，这恰恰是国家级新区不容忽视的发展瓶颈之一。“诸如西咸新区、贵安新区、天府新区，虽说管委会主任都是副省级官员，但因为新区横跨两个甚至三个行政区，即便一把手也难免指挥不灵。毕竟，国家级新区管委会这类机构，只是经济管理机构，在行政管理权限方面有些束手束脚。”

2009年年底，滨海新区完成区划调整，并入天津市塘沽区、汉沽区、大港区，经济管理权限和行政管理权限得以整合。这一曾做大滨海新区管理权限的办法，或许并非唯一办法。

过去十几年中，城市新区是中国区域经济中最独特的风景。对于上海、天津这样的城市，浦东和滨海是大都市的标志，对于西安这样的二线城市，新区是建设“新西安”的承载，对于更一般的城市，新区则是希望。所有这些城市中，最有活力的经济活动几乎都在这些新区展开发生，一茬茬人和事、钱和物，一幕幕光影流动，折射城市在改变。

然而，无论城市怎么改变，制度怎样演化，始终不变的是新区的体制——开发区模式。在刚刚过去的那个速度至上、效益优先的时代，这项脱胎于传统政府，却又始终以贯彻地方政府意志为方向的体制，是所有新区得以成立、得以发展的灵魂。

什么是开发区模式？这可能是中国最难看清楚、讲清楚的问题之一。围绕这个灵魂，全国各地的人们因地制宜、各取所需的设立出各种名目，发展出无数细节，从高新技术开发区、经济技术开发区，到旅游度假区、生态区，再到如今的城市新区，所有“定位”、“战略”、“高地”等大名词、新概念一轮轮流行再陈旧下来，最终沉淀的，唯有开发区模式不变。

这个模式，简而言之，就是地方政府圈定某个相对空白、有待开发的区域，指定由一家半政府机构——管委会来管理开发。管委会通常是上级政府的派出机构，取得相应的经济管理权限（核心是规划、建设和土地），同传统政府相比，它更高效（机构设置综合化，通常一个部门对接多个上级政府部门），更灵活（大量人员自主聘用，来去自由），更便捷（简化办事程序，多推行“一门式”服务）。

与“半政府”相对应的，是开发区的“半市场”——通常人们都这样讲。这是因为他们看到了开发区的另一面，投融资开发平台公司。在几乎每个开发区，与管委会伴生的都有这样一家机构，它以土地、现金流甚至是土地预期收益为抵押，大量融资，然后把钱投向新区的基础设施、产业设施、园林绿化、甚至是一些商业物业。总之，有利于开发区整体价值提升，而又管委会身份不方便出面的，它都需要去做——以一家公司的身份。

这其实并不是“半市场”，而应该叫做“半资本”。把一切有企业参与的活动都看作市场，这是人们所习惯的，却忽视了这家公司存在的目的、方式和意义——它是管委会的另一只手，是要把那些看得见的土地和看不见的土地预期收益迅速资本化，并让这些资本流动起来，它的活动与本质意义上的市场，其实并没有太大的关联。

话题回到城市新区。严格的说，城市新区并没有太明晰的概念，你可以把它看做某种开发区，它是开发区模式发展的一个高峰。

林林总总的高新技术开发区、经济技术开发区出现了，这些开发区针对某些产业，实施特殊的产业政策，包括各种财税的支持、土地的倾斜、日常费用的补贴。补贴有些在如今看来是不尽合理、违反市场公平原则的，但我们依然可以在很多上市公司的财务报表上看到这些名目。

高新技术开发区和经济技术开发区是中国工业化的重要载体，伴随着城市化浪潮的到来，人们很快发现，工业化所带来的就业、人口和城市是一体存在的，对于这样一个有机体，严格发展某一门类产业的城市近乎只存在于想象或计划中，于是，实施开发区体制的城市新区应时而生。当然，随着时间的推移，两者的界限已经变得越来越模糊，很多高新技术开发区事实上已经成为城市新区，在那里，你可以看到各行各业的企业、形形色色的居民。

同高新技术开发区抑或经济技术开发区相比，城市新区更宽泛，也更灵活。它消除了一些针对具体产业的优惠政策（有时候也会根据需要制定出一些新的），它让当事人以“城市”，而非“产业园区”的视角来看问题，这都是进步。另外，高效、灵活、便捷的开发区制度优势和资本化优势，它当然也都一一保留。

开发区模式的优势，本质上是传统政府的弊端——它无法配合、适应这一轮工业化和城市化所产生的高速经济活动需求，又因为惯性太大自身难以骤然改变，于是在城市空白地带划出这样一块试验田——只不过人们往往不愿意说出来。

过去十几年的高速城市化和开发区模式，是一体的两面。可以这样讲，开发区模式是“理”，城市化是“事”、是“用”。在中国亟需提高城市化率这样一个大背景下，拥有种种制度优势的半政府半资本的开发区模式，与高速的城市化进程理事无碍并相得益彰。在西安这样的二线城市，环绕老城建设的7个开发区已经成为“新西安”的主要经济版图。

你会发现，当前传统政府改革的主要方向，大都是被城市新区的开发区模式所验证过的：比如大部制改革（开发区的机构设置综合化），比如公务员体制改革（公务员聘任制是不是跟开发区的人事制度很相似？），再比如简化办事流程的各种服务效率的改进。

任何一项制度的产生，必有其前缘，必有其后影，中间的逻辑是利弊取舍——对开发区体制来说，它的前缘是无法适应高速工业化城市化需求的传统政府，而后影正是目前如火如荼进行的传统政府行政体制改革。

正是在这个中间过程，开发区得以建立起相对的体制优势，吸引到大量经济要素，长期高效稳健运行下来，这让决策者们看到这些优势是成立的、稳妥的，于是发生了更大范围的改革。

也就是说，城市新区目前所具备的开发区体制优势，是阶段性的。

它的阶段性有两重涵义。一方面，强调速度和效率的制度设计，契合了过去十余年的高速城市化进程，但眼下，中国经济增长和各项投资活动正显而易见的放缓，经济发展进入“新常态”，在决策层那里，也频频传出不以GDP为导向的政绩考核观念，在这样的新背景下，它的速度和效率优势还有多大的价值？

另一方面，传统政府的正在进行全面的革新，而革新的方向则是这些城市新区所验证过的种种经验、制度、做法，这意味着过去他们之间的制度差异、制度优势，正在被一步步缩减、抹平。甚至有些新区直接变成了政府，比如浦东，这不是新区的倒退，而是传统政府的进步。

所以在最近，我们看到这样的景象：从1992年浦东新区设立到2010年，近20年中中央设立了浦东、滨海、两江三个国家级新区，每一个都引人注目；但在最近两三年中，直到不久前成都天府新区获得批复，中国连续设立了8个国家级新区，总数达到了11个，但对这些，投资者能分得清他们的政策和发展战略有什么不同吗？甚至，投资者能说得出他们的名字吗？

这是整个中国新区当下困境的一个缩影——如果连国家级新区都无法吸引你，那么，你凭什么认为其他那些成百上千个城市新区，还有不一样的体制优势和竞争能力，跟其他地方相比，还有什么不一样？

但对整个中国来说，这并不是什么坏事。城市新区体制的“同质化”，是中国这些年消除政策差异、区域差异并全面改革的结果，它体现的是社会的整体进步，而绝非局部倒退。它的一个隐藏涵义，是中国正摆脱过去手握具体政策、依靠大量投资、依赖经济增长的发展模式，走向新的常态。

那么，城市新区的出路在哪里？它是不是走到了末路？在这样的新常态下，它还能找到新的体制竞争优势吗？

说到底，制度的活力并不在于它有多“新”，而在于“适应”——能在多大程度上适应现实的挑战，未来的需求。

这是当事者需要长期思考的问题——贸然断言某种模式的生死成败显然是愚蠢的，我相信他们总会做出一些改变，或多或少。

比如说，时代的大背景已经从高速的城市化，变为新型城镇化，已经有了这么大的一个转折，要说过去那套开发区制度还可以一成不变的适用，你信吗？反正我是不信的。总要改变一些才对，问题只不过是改什么、改多少而已。

一个摆在眼前的问题是，城市新区的当事者们需要调整好他们的预期和心态：他们赖以为豪的开发区模式曾经是立身之本，是其他地区竞相学习的榜样、标杆，但这套制度毕竟已经运作了超过20年，过去是他们做，别人一边学一边改，现在，轮到自己改革了，他们能认清现实，调整好心态吗？

对于庞大体量和惯性的城市新区们来说，即便能做出改变，也注定将是个漫长的过程、摸索的过程——即便他们足够的灵活，有足够的制度弹性。这意味着在未来相当长一段时间里，在做出足够高明的改变之前，他们都将面对更无序的竞争、更激烈的博弈，甚至是更多的质疑。

让我们认清这个现实——基于开发区体制的城市新区，已经不能再以体制的“新”而自居了，它实际上已成为运作了几十年而没有发生太大变化的一套传统制度。对于这些越来越显得“传统”的“新区”，目前还看不到对新时代有所回应、有所改变的迹象，黄昏时代正在一步步的走来。