4月12日，国务院正式批复国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行的改革方案。

中国的政策性金融机构自其发展以来究竟扮演着什么样的角色？在中国经济进入“新常态”的大背景下，中国经济发展对政策性金融的需求发生了哪些变化？未来，三家政策性金融机构如何找到政策性业务和市场性业务之间的平衡点？

4月13日，21世纪经济报道专访了中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚，解析我国政策性银行的现状，并预测其未来的发展方向。

《21世纪》：此前有消息称中国已在研究设立住房政策性金融机构的可行性方案。你觉得“住房政策性银行”可能会采取怎样的运作模式？

曾刚：中国需要通过住房政策性银行这样的机构，为未来利率市场化带来的商业银行系统性风险未雨绸缪。

一方面，住房市场发展到一定程度，尤其是泡沫化后，会集聚大量风险，而国内商业银行的住房按揭贷款规模很大；另一方面，住房按揭的期限很长，而利率市场化下银行存款端将面临成本上升及稳定性下降的压力，以及资产期限错配带来的风险。

从国外的经验来看，利率市场化到了一定程度后，商业银行会有足够的动力通过资产证券化将期限很长的贷款产品通过资产证券化的方式剥离出去，以获取流动性和利率方面的风险。

从这个角度来讲，成立类似“两房”的机构，无论是成立独立的机构，还是在某个现存的机构下设立下属机构，对中国来说都非常有必要。目前，商业银行还处于住房按揭贷款属于优质资产，缺乏意愿对按揭贷款做资产证券化的阶段。但未来随着利率市场化的加深，商业银行的动力将会逐渐凸显。住房按揭贷款的存量非常大，几十万亿的产品届时如果找不到交易对手，就会很麻烦。

因此，尽早建立住房政策性金融机构，是很有必要的。至于具体的运作模式，我认为有各种变通的办法，但单独成立机构操作，其难度会大一些，因为这意味着需要新批一个机构，然后等这个机构的运作逐渐成熟，这是一个很漫长的过程。

应尽早设立“两房”机构
《21世纪》：补偿机制应该如何建立，才能既鼓励机构多支持政策性业务，又区分好“财政兜底”的风险，激发出政策性金融机构市场化的积极性？

曾刚：监管部门需要制定一整套与其定位相匹配的考核指标。只要这个体系搭建起来，相应的补偿机制就不是问题。

过去我们太纠结于哪些业务能做，哪些业务不能做，而没有对这些政策性银行建立起良好的考核机制。目前的问题是，政策性银行的薪酬制度和人事安排，都是由国家来规定，缺乏外部考核机制和内部激励机制。只要制定清楚目标，和相应的考核机制及激励机制，银行的人员自然会朝着目标的方向努力。这是未来监管层需要做的事。国开行经过2008年的股份制改革，相对好一些，另外两家在管理方面的改革相对滞后。

《21世纪》：经济新常态下，中国经济发展对政策性金融的需求发生了什么样的变化？

曾刚：中国经济对政策性金融的需求比以往更大了。经济新常态下，中国经济模式需要转型，目前部分区域经济的风险在上升，如果完全靠私人部门调整，恐怕很难实现。现在股市那么火热，商业机构出于利益最大化的需求，大量资金从实体经济抽离，不会在实体经济转型升级上做足够多的努力。这个时候，公共部门需要带有国家实体经济结构调整的导向，比如住房改造、“一带一路”战略、长江经济带、绿色环保等领域。只能通过政策性金融机构投资。

实际上，过去这几年，三家政策性银行的资产规模扩张的速度，是高于商业银行整体扩张速度的，而且从业务内容来看，目前这些政策性银行是符合国家战略调整要求的。

未来一段时间里，政策性金融机构将扮演越来越明显的作用。这次改革，目的也是为了进一步释放政策性银行的动能，因为原有的体制确实比较僵化，出现了人才流失。

僵化体制如何释放动能
《21世纪》：有消息称国开行可能将旗下商业性业务分拆出来，成立单独的子公司。德国复兴信贷银行此前也做过这方面的改革。国内政策性银行要实现类似的转变，需要具备什么样的条件？比如，是否需要通过立法的方式来确定政策性银行的主体地位？

曾刚：从国际金融机构的案例来看，这是一个趋势，会朝着一个银行集团的方向发展。世界银行就是这样的一个集团，其旗下分成多块彼此独立的业务。至于是否需要立法，这个还需要商榷。

关于政策性银行立法的探讨很久了，但究竟是通过写进银行法的方式，还是通过国务院发监管条例的方式进行，目前还有很多值得探讨的地方。我个人的看法是，法律法规方面不存在障碍，法律法规的意义，在于各政策性银行在业务领域、发展方向等方面形成架构之后，对其进行规范。世界银行集团是一个政策性金融机构，但它并没有相关立法，而是将其职能写进章程里。

《21世纪》：这三家政策性金融机构，又应该如何找到政策性业务和市场性业务之间的平衡点？你觉得应该把握哪些原则？

曾刚：第一，可以根据定位的不同，结合国家战略，对政策性银行做一些规定。比如，国开行主要在国家开发性业务上发力，如“一带一路”战略；进出口银行则与进出口业务相关；农发行则与农业发展有关。对每个政策性银行在其主要领域的投资上，做出资金使用比例和规模上的规定。

第二在监管层面上，对机构内部管理架构方面进行优化。可以进一步做事业部制改革，将有一定商业化性质的项目剥离出来，通过更具有激励性的制度进行管理，单独核算、纵向考核，比如此前国开行进行的住宅金融事业部的改革。这样相互不会彼此干扰，有助于“两本账算得清楚”。

《21世纪》：那么当下经济环境下，政策性银行的商业性业务和政策性业务，以何标准来区分是较为合适的？

曾刚：国内政策性银行很难区分商业性业务和政策性业务，不是所有赚钱的业务都是商业性的，发挥公共功能的同时，也可能产生一定的盈利。目前的改革方案也不可能对每个业务领域进行精准的划分。未来可以从多个方面探索，以防止政策性银行与商业银行在业务上有过多的交集。

我觉得，首先可以在业务领域和客户对象上进行适度区分。

另外，适度参照商业银行的监管制度对政策性银行进行监管。商业银行觉得自己吃亏，并不仅仅只是因为政策性银行资金成本低，还有商业银行在存贷比、资本充足率等方面的监管。而政策性银行在这方面的监管相对宽松。未来政策性银行可以参照一般商业银行的监管，缩小差距。但完全区分开来，既不太可能，也不太必要，二者一定程度的竞争不可避免。

在新的环境下，在我们讨论具有公共性质的银行时，不应该局限于其是否赚钱作为评判标准，而应该以其是否实现了公共目标。实现公共目标的过程中，完全有可能是赚钱的。

归结起来，再以赚钱与否去区分政策性银行和商业银行，已经不太符合未来发展的方向。

核心在于，应该从政策性银行能否在符合国家政策的前提下，去实现国家宏观调控、经济转型等需要的角度去定义政策性金融机构。而非纠结于其业务是否赚钱。比如，美联储，在金融危机中赚钱赚得多，但它对稳定金融市场起到了至关重要的作用。

对于政策性金融机构，商业化运作是其运行效率及可持续性的一个很重要的保证。世界银行[微博]也是一个政策性金融机构，但它的商业化运作程度就非常高。目前国内政策性银行，需要在商业化运作方面继续加强。

以“公共性质”界定政策性业务
《21世纪》：有学者认为，经过十多年的发展，我国的政策性金融机构体系的框架和发展思路，不是更清晰了，而是更模糊和令人困惑。你对我国政策性金融机构的发展体系有何评价？

曾刚：政策性银行是中国经济发展的历史产物，一开始并没有一个明确的定位和框架，而之后业务重心的变化也是一个动态化的过程。

1994年成立三家政策性银行，是为了帮助原有的四大行向商业银行转型，将不赚钱的业务剥离出来给三家政策性银行。

在过去20多年，随着中国经济市场化改革的深入以及中国政府职能的转变，使得政策性银行的职能也在发生变化，部分原来需要承担的政策性任务让位新的政策性任务。国企改革、国家产业政策的引导等，都会影响政策性银行的业务方向。

铁路、公路基础设施投资等，都是国开行新的任务。对于铁路、公路等长期性项目，商业银行一般不太愿意介入，但这些业务又一定需要有人来做。实际上，经济调整过程中，政府职能的转变会带来政策性银行的调整，而且一些业务未必没有经济效益。比如，基础设施投资，长远来看是会产生商业回报。而这时候，这些有商业回报的项目，若沿用原来政策性银行“亏损”或“不盈利”业务来定义，会让人觉得它做的事情偏离了原有的方向。

问题在于，在新的业务中，我们没有做出一个明确的界定，这到底是商业性的还是政策性的，以及是否依照原有标准划分依旧合理。