一项涉及149.2万亿元中央国有金融企业资产重整的行动已有迹象可循。日前，经济观察报获悉，监管部门正考虑采取划转、出售等方式，将部分央企旗下的金融资产进行整合，接盘企业不排除包括光大、中信等。而被划转后的央企，原则上将不再被允许再收购控股相关金融企业。

据悉，上述正在商议中的操作，国资委正在研究提供一份专业的管理办法，就如何划转、出售等提出意见。同时，针对央企金控平台的专项管理管法，也正在由中国人民银行牵头制定，待时机成熟将择机发布。这些具体操作政策的参与者还包括财政部。

一家央企金融子企业已经感受到不断趋严的监管力度，半年前，其准备的投资银行和证券两个项目，被监管部门叫停。与对央企微观层面非银行金融机构项目监管趋严同步的，是正在推进的防范金融风险宏观政策层面的收紧。

2018年4月，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（资管新规）正式出台。随后的6月，《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（《意见》）亮相。两份重磅文件的出台，正式拉开新一轮央企金融企业国有资产监管的帷幕。

前述央企金融子企业的内部人士对经济观察报说：“2017年已经有难做的迹象，2018年更难做。宏观层面去杠杆力度越来越大。2018年资管新规和《意见》出台后，监管部门对于计划外投资的实质性提前审查越来越严格。这一点尤其体现在新增的投资计划审批上。”

这一切的发生不是巧合，与该央企金融子企业类似的，还有更多家央企金融子企业面临考验，而更大范围、更深层次的金融资本布局调整还在后面。

洗牌：根据国资委在2018年10月公布的《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》，中国金融企业国有资产（国有资本应享有权益）主要分布在财政部管理的中央国有金融企业、金融管理部门管理的金融基础设施类机构、中央企业集团（非金融）管理的下属各级金融子公司，以及地方金融企业。截至2017年末，上述金融机构资产总额241万亿元，负债总额217.3万亿元，形成国有资产16.2万亿元。

对于中央企业来说，国有资产分布呈现出分散的态势，金融企业国有资产则集中在中央本级。在全国金融企业集团中，中央国有金融企业资产总额149.2万亿元，国有资产10.2万亿元。

一个未能得到官方证实的数据统计显示，96家中央企业中，超过70家企业旗下直接或间接控股着金融企业。根据国资委、财政部、央行等部门准备提出的新管理要求，未来整合的重点之一，便是将这些涉足金融业务的金融子企业进行整合。

据悉，之所以在此时将划转整合央企金融资产提上日程，与此前一批非银行金融机构频繁爆雷，尤其是部分新经营业态陆续出现问题不无关系。更早可以回溯至2013年，监管层开始就资本脱实向虚，尤其是国有企业，乃至央企更多并购金融企业的行为进行限制。至2018年，基于实体经济困境、近一半央企主营业务亏损的状况，近一年来顶层一直在讨论国资、财政要贯彻中央国务院防范系统性防范金融风险的要求。

在微观层面，2018年下半年一些地方已率先行动，部分地方国企金融资产被划入地方财政局。不过最终央企金融资产如何划转，如何实现垂直监管，这一议题仍有待进一步讨论。

中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜分析表示，如果进行划转重组，有望解决金融资本过于分散的问题，以央企为例，目前央企旗下的金融资本比较分散，如果能将分散的资本集中整合到金融业务占比相对较高的企业，会更有利于国有金融资本布局的优化。

不过，如果正式划转，被划转后的金融子企业，将如何服务原有企业集团的核心主业？

文宗瑜建言，对于服务集团核心主业的金融业务，有一些属于财务公司，这一块可以继续保留。划转的重点，可以放在银行、证券、保险及信托这几块上，央企里涉及服务主业的财务管理公司等非银行金融单位，要进行非银行金融备案，最好不要划转。

值得注意的是，此次划转在新一轮国企国资改革中尚属首例。上述划转工作早在2018年资管新规出台后便开始启动，财政部、国资委联合推动。涉及其中的企业正在上报即讨论方案的过程中，身为国资监管部门的国资委，将拿出一份整体方案，对于究竟哪些金融业务保留，哪些企业划转提出明确要求。

截至目前，监管部门已经做过一轮梳理统计，摸底范围从央企一级子企业到旗下各级子公司，尤其是对于参股金融机构的企业做了详细统计。

按照国资委的规划，2019年将持续优化国有金融资本战略布局，提高配置效率。一是统筹规划国有金融资本战略布局。适应经济发展需要，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中。优化竞争性国有金融机构股权结构，通过减持、引资、扩大对外开放等适度降低国有股占比，扩大民间资本股权，既减少对国有金融资本的过度占用，又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力。

在这一波整合过程中，除了划转，还有出售。一名央企金融上市子企业人士对经济观察报表示，将来金融业务肯定会持续收紧，面对金融业务需要积累人才、积累经验及资金实力的情况，未来会逐步确定究竟哪些央企能继续干金融业务，哪些不能干。他说：“不能干金融业务的要择机出售金融资产，该给谁给谁。”

文宗瑜表示，现在两个边界很清楚，一个是产业型国有企业不要去收购金融企业，第二个国企里收购的金融企业，如果业务占比很小，就需要整合，整合的方式包括国有股权划转，也包括出售股权转让。

中国企业改革研究会研究员周丽莎则认为，在考虑划转的同时，还要考虑出资人代表机构在国有资本的经营中应有明确的“责权利”。明确出资人代表机构的主体地位及其责权利，促进向以管资本为主的国资监管方式转变。

在周丽莎看来，国有企业的金融资本更重要的功能是服务产业布局、推动创新产业发展，通过出资人代表监管，按照权责统一的市场化原则，促使出资人代表机构更加注重新增国有资本投向优质创业板及正在探索的科创板混合所有制高新技术企业，助推产业经济高质量可持续发展。所以，国有金融资本的有效监管应以出资人代表为主体，实现有效监督，落实产业与金融相结合，更好地服务国家产业布局。

随着央企金融资本的洗牌演进，国有资本布局正逐步优化，集中度正逐步提升，“有进有退”的良性态势也在逐渐成形。不过，这也意味着，一轮新的洗牌即将来临。一系列宏观层面的政策调整，将垂直带动各大金融机构和金融企业，重新定位。

风险防范：那家被叫停项目的央企金融子企业的内部人士说：“我们看得越发清楚了，未来我们主要就做两件事，第一件事是服务集团主业，第二件事是防范风险。”

按照国资委的最新部署，防范风险被列入了金融业务管控的日程表上。2019年，国资委将规范开展金融衍生业务，严守套期保值原则，严禁任何投机。建立从集团公司到金融子企业的多层次风险管控体系，加强金融业务运行监测，强化金融与产业间以及各金融子企业间的风险隔离。

周丽莎认为，金融业务收益回报与风险暴露高度正相关，且所面临的风险很多是外部系统性风险，具有不可预见性和突发性，因此产业集团在金融业务的选择和规模控制上非常重要，主要从事那些相对成熟、风险可测的金融业务，金融风险资产的规模不能超出产业集团所能支撑的信用能力范围。因此，未来亟需建立专门的金融业务风控体系。

五矿资本相关人士表示，五矿资本已经在调整内部的发展战略和治理运营思路，主要思路包括“严控各类金融风险，有效解决在手及潜在风险项目，严格筛选新项目。”

据透露，五矿资本正在优化决策授权体系，试图厘清各单位职责权限，明确授权事项和规模，使得“责、权、利”得以统一，管控重点更加清晰，管控效率得到提升。

为了降低未来风险集中爆发、相互传染的发生概率。五矿资本内部颁布了风险管理政策，确定战略风险、客户信用违约风险、行业政策风险等十大风险；畅通风险信息沟通渠道，加强应急事项报送，确保重大风险第一时间得到有效传递和处置；并进行创新项目风险评估，试行“同步评审”机制，辅助科学决策，数据统计显示，2018年参与评审840亿元，批准650亿。

据悉，下一步，五矿资本还将加大风险排查处置力度，对房地产、金融投资等重点业务进行专项排查，落实风险防范和整改措施。文宗瑜认为，未来要进行细分，金融服务要专业化，产业重心要放在提高科技创新能力上。

监管细则与立法：与央企国有金融资产紧密挂钩的，是日渐庞大的央企金控平台。经济观察报记者获悉，随着金融业务的发展成熟，截至目前，已有包括中国石油、中航工业、国家电网、中粮集团、五矿集团、国开头、中广核、宝武集团、华电集团、国开投、中化集团等超过20家央企建立起金控平台。

周丽莎表示，这些金控平台通常承担对集团所属金融业务的统一管理、风险防范、资本运作、业务协同、产业投资等功能，并牵头金融企业与产业对接，在集团为金融企业争取扶植政策与市场空间，促进金融企业相互协作。从这一点上来说，扣住了金控平台的金融资本管理，便是扣住了央企金融资本管控的关键一环。

经济观察报记者获悉，一份关乎央企金控平台监管细则的管理办法，正在由中国人民银行牵头制定。

与金控平台管理办法同步推进的，还有国有金融资本管理等方面的立法。2018年6月出台的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，翻开了国有金融资本管理工作的纲领性一页，与此同时，国有金融资产治理体系和治理能力建设还在渐进提升之中，一些体制性、机制性和结构性矛盾与问题依然存在，金融企业国有资产管理法制建设仍不到位。

据悉，下一步，监管部门将继续研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有金融机构管理体制。落实凭借国家权力和信用支持的金融机构纳入国有金融资本统一管理，建立重点金融基础设施财务管理制度。

文宗瑜表示，退一步说，其实当务之急不仅仅是出台管理办法，而是如何将已经出台的金融监管相关管理条例尽快落实到位。

他说：“金融问题的解决，最终无论是面对国有金融问题，还是面对整个金融体制改革，要做到三点内容，一个是加大开放，因为金融业面临的最大问题依旧包括国有垄断，在此基础上行加快市场化；第二个是公开透明，这是解决问题的办法；第三点是加快改革。”

文宗瑜开出的三个“药方”，是为了谨防身处现代服务业领域的金融业陷入恶性循环。未来随着开放程度越来越高，市场竞争程度越来越激烈，运行要求更加规范。在他看来，根本问题是国有垄断，垄断也意味着行政监管越来越严。

值得注意的是，未来有望建立专门针对金融企业的国有资本经营预算制度，以期用来规范金融企业与国家的收入分配关系，准确反映收支预算。

强监管：强监管，是不可逆的趋势。

一家央企金融子企业内部人士对经济观察报说：“现在，监管部门提前审查的第一项是投资方向，看项目是否符合国家鼓励和倡导的行业和产业，如果和企业核心主业关系不是太大，国资委不会支持。审查的第二项是投资金额，如果金额过大，怕引发风险，一旦引发风险，对整个集团都有影响，所以监管审批时，并不希望某一个项目金额特别大。”

该人士心中明白，计划外投资项目的审批，再也不可能回到以前了。不过她仍心存一丝希望：“我听说国资委未来可能会重新考量被叫停的项目是否可以重启，目前不少央企的投资项目都受到了限制。”

但是，这家央企金融子企业的内部人士又打消了重启项目的念头。因为原本计划外投资计划的申报，只是在系统上输入投资计划就可以，由企业集团总部自己来批。2018年下半年以来，尤其涉及到非主业投资，需要提前写明申报项目的各项信息，只有国资委先点头，才能放进集团投资计划里。

换个角度看，2019年国资委宏观层面的金融业务管控思路已经清晰。即严控金融业务，防止脱实向虚。

经济观察报记者从国资委获悉，2019年，国资委将强化对期货、信托、基金等金融业务管控，探索建立金融业务和投资基金分类管理及备案制度。严控金融业务新增投资，对主业经营效益不佳、产融结合效果不明显、风险隐患较大的存量业务进行清理整顿。

与国资委监管思路相呼应的是，上述央企金融子企业项目被叫停的原因之一，在于“偏离主业”，因为两个项目一个是投资银行，一个是投资证券，被认为属于控股型或者战略型持股比例比较大的投资，与集团核心主业关联度不够。

中国企业改革研究会研究员周丽莎提醒道，国有资本监督和管理的两项权责，“监督”是作为出资人防控风险职责，主要是对授权进行监督。“管理”是管资本为主，考核经济指标，从放活的基础上下放相应权责。作为国有金融资产，也是国有资本的形式之一，不能仅仅考虑“管理”职能，更需要考虑“监管”职责，通过国有资本出资人履行监督职能，能更好地防控投资风险。

中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜认为，严控金融业务新增投资、严控国企旗下金融子企业的大方向不可逆，尤其要控制产业型央企扩大金融的规模，比如已经收购一家信托公司的前提下，还要收购第二家、第三家，是需要慎之又慎的。

他对经济观察报记者说“国企金融发展不要再盲目，毕竟最终严格意义上是要服务发展实体经济，将目光转到第一产业、第二产业上来。实体经济创造价值，金融业是服务业，是虚拟经济，提供服务，分割利润。如果企业一窝蜂忙着搞金融，谁去创造价值？”

有同感的央企不止一家。五矿资本的相关人士对于未来的金融监管形势判断是更趋“严、紧、硬”，金融领域风险将进一步加速暴露，行业将进入规范理性发展期，整体盈利水平将呈现趋势性下降，通道类业务将受到严格限制。

根据五矿集团公布的数据，2018年末，五矿集团管理的资产规模达到1.86万亿元，同比增长10.6%，其中，资产总额9115亿元，同比增长6.6%，五矿资本管理的金融资产9499亿元，同比增长14.7%。