解密上海广东山东等三地国资改革样本因地制宜或更好

岁月杀猪刀

百舸争流，奋楫者先。尽管国资改革总脚本尚未敲定，但各地已纷纷拿出独具特色的方案，抢占混合所有制改革先机。

继湖北、重庆之后，昨日，上海公布国资改革方案，明确提出“对于一般竞争性领域的国有企业，则可按照市场规则有序进退、合理流动”。就在同日，山东也拿出了26条改革意见，强调同股同权，削解实务运作中国资委[微博]“一票否决”的特权。

上海、山东不约而同发布改革方案并不是简单的巧合，而是地方在推动国资改革中蕴藏的热情与期待。据记者了解，另一国资大省广东也已定调改革方案，为方案出炉做最后准备。

改革，并不容易，梦想却值得坚守。沪鲁粤三地改革方案或许只是开始，更大更广阔的改革即将开启。

上海混合所有制可民资控股：上海国资改革混合所有制到底该怎么混合？竞争类、功能类、公共服务类三类企业该如何区别发展混合所有制经济，国资占比又将如何界定？

7日上海市委市政府召开上海市深化国资改革促进企业发展座谈会，同时印发了《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》（下称《意见》），为上述疑惑指明了方向。中央政治局委员、上海市委书记韩正在会上明确，国有企业集团整体上市，打造公开透明的公众公司，是上海发展混合所有制经济的基本实现方式，下半年要全力推动一批企业集团整体上市，加快推进企业市场化、开放式纵向整合。

“未来在一般竞争性领域，国资的比例没有底线，国资可不控股，混合所有制也走出了‘非国有控股’不可的误区，将出现民资、外资控股的混合所有制企业。”谈到这次《意见》，华东政法大学经济法学院院长吴弘对上证报记者如是表示。

大力推进企业整体上市和纵向整合

“感觉这次的文件比20条更加注重细节的操作。”一参会代表会后向记者表示。的确，《意见》明确了上海国资国企发展混合所有制经济的指导思想、主要目标、基本原则等，并针对性地提出了9条具体措施。其中，推进国有企业公司制股份制改革列为首位。

《意见》明确，要利用国内外多层次资本市场，推动具备条件的企业集团实现整体上市，成为公众公司，发挥国有控股上市公司资源整合优势，推进竞争类国有企业主营业务资产、功能类和公共服务类国有企业竞争性业务资产上市，提高证券化水平。

“这意味着，三类企业都要推动核心资产上市，提高证券化水平。”吴弘对记者表示，这比之前仅鼓励竞争类企业推进混合所有制改革的提法又前进了一步，对三类企业和市场都能发挥一种正面互动功能。

“要有效重组，大力推进企业整体上市和纵向整合。”韩正指出，下半年，要在上半年工作的基础上，进一步发挥市场配置资源的决定性作用，加大纵向整合力度，打破传统行业壁垒，促进金融、产业、文化等各类企业跨领域、跨板块资源整合；推动企业或资产向有优势、有发展潜力的核心企业归并，特别是在金融领域。

混合所有制改革中，国资的退出比例问题一直为各方关注。《意见》提出要优化国有企业股权比例结构，其中，对于一般竞争性领域的国有企业，按照市场规则，根据发展实际，有序进退、合理流动；在加快开放性市场化联合重组方面，提出要鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。

对此，吴弘表示，这意味着竞争性领域国有资本的参与是动态的，可根据市场化成熟度来调节，国资不一定要控股，甚至可以完全退出；同时也打破了人们的思维定式，以为混合所有制只有“国有控股”一种，今后将可能出现国资不控股企业。

此外，实施股权激励和员工持股也是《若干意见》的亮点之一。韩正指出，要完善激励，建立健全企业长效激励机制。一司一策，以股权激励为主，今年第四季度推出总体方案，年底率先在整体上市的企业集团实行股权激励。

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下半年重点：两大平台“清壳”：记者发现，此次会议对于国资流动平台的运作也有了更清晰的时间表。韩正在上述会议中指出，今年下半年要努力推动平台实质性启动运营。

上述参会代表也向记者表示，“今年下半年的重要任务，是要让国盛、国际两个流动平台实现清壳。”这将是一个重要的信号。意味着下半年上海国资“混合所有制”改革中，国资流动平台将肩负起很大一部分“表现任务”。

目前，上海国际集团和上海国盛集团已成为上海市确定的两个国资流动平台，目前相关方案已经基本成熟。“所谓清壳，应该是对旗下业务进行梳理后的处置，因为未来这两个平台重点在于流动，所以一些从事实体经营资产，都要剥离归入到能够对应的位置，平台以股权为抓手，让平台公司更好地发挥配置的功能，这种清理整合是纵向的。”这位参会代表向记者如此解释。

韩正指出，探索建立国资流动平台，要牢牢把握国资管理与企业经营分离这个根本要求，实现国资统一管理、公开运作，真正管好国资、放活国企、不管经营，同时还要牢牢把握市场化运作这个根本原则，牢牢把握为国有企业成为公众公司这个主要实现形式而服务，要通过流动平台，使部分高度市场化和竞争性领域的国有企业，公开、透明、有序地实现国资退出。

“原先对国资流动平台的理解只是局限于对上市公司的股权运作，而现在的方案并不完全只是股权运作，还包括一些非上市公司开放性市场化重组的业务。”一位国资专家向记者表示。

上海国资国企改革已有了好开局，在混合所有制的改革路径下，“中场”、“下半场”必将更精彩。

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山东同股同权用资本说话：“围绕建立以管资本为主的国有资产监管模式，建立‘国资监管机构-国有资本投资运营公司-国有出资企业’管理架构；到2020年，省属国有企业公司制股份制改革全面完成，推动省属国有企业改制上市……”在酝酿9个月之后，山东省于7月7日公布了26条《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，吹响了新一轮国资改革的号角。

该意见不仅提出了“引入社会资本参与省属国有企业改革、探索混合所有制企业员工持股、国有控股上市公司可通过股票期权等对高级管理人员和核心技术人才实施股权激励”等契合中央精神的改革措施，更一改过去“管资产、管人、管事相结合”的监管原则，提出了以“管资本为主加强国有资产监管”，并强调股本对公司的基础性作用，将在省属国有企业产权多元化改革中，坚持同股同权，股东依法按出资比例行权履职。

这意味着，在新一轮的国资改革中，山东省国资将坚守现代化产权制度的法律基础，既对企业进行改革，更对国资监管部门的行为进行规范，由此真正达到政企分开，赢得民资的信任，更好地实现混合所有制。

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规范国资监管体系：山东是国资大省，截至2013年底，其省市两级国企资产总额达到21440亿元，其中省属国企资产总额12906亿元。从2004年山东省国资委[微博]成立至今的十年间，山东省国资委一直在持续不断地推进改革。然而，历经多轮改革，山东国资国企工作的一些深层次矛盾和问题依然没有得到根本解决。目前，山东的国有资产布局不合理，在钢铁、煤炭等产能过剩产业占比过高，在现代服务、战略性新兴产业中比例过低的弊病一览无遗。

重新对国有资产进行布局，吸引民间资本进入，对国有企业进行混合所有制改造是中央对新一轮国企改革的定调。在山东省的26条国企改革意见中，第2条即提出到2020年，省属国有企业公司制股份制改革全面完成；推动省属国有企业改制上市。第6条更是详细指出：引入社会资本参与省属国有企业改革。鼓励非国有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债等多种形式参与省属国有企业改制重组或国有控股上市公司增发股票。

同股同权成最大亮点：山东国资改革26条明确提出：确立股本对公司的基础性决定作用。全面确立股东在公司中的法律地位，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。省属国有企业产权多元化改革中，坚持同股同权，股东依法按出资比例行权履职。董事、监事、高级管理人员要对公司和股东负责，严格遵守法律法规和公司章程，勤勉尽责，依法保护和落实股东的权利。

同股同权，正是此次山东国资改革最大的亮点，它保证了国资改革由“管资产管人管事相结合”向以“管资本为主加强国资监管”的转变。此前，国资监管中的“管人管事管资产”使得国资部门成为一个畸形巨人。比如：按照《公司法》、《证券法》等，作为股东的国资委应该在股东大会层面上通过股东大会决议、选派董事进入董事会等发挥作用，其权利应当与其所占股权相符，应当遵守公司章程规定。然而，在许多涉及公司具体经营管理层面问题的时候，事实上国资委却是一票否决，可谓“一股独大”。

因此，本次山东省国资改革确立股本对公司的基础性决定作用，更是在现代化产权制度的法律基础上，对国资监管部门的行为进行规范，由此真正达到政企分开。

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涉及众多上市公司：本次山东省国资改革的26条意见还规定：构建“国资监管机构-国有资本投资运营公司-国有出资企业”管理架构；除重要矿产资源、基础设施、公共服务等领域中的少数骨干企业保持国有资本控股外，其他企业的国有股权依据发展状况和市场规则有进有退；允许员工个人出资入股或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股。鼓励企业经营管理者、核心技术人员和业务骨干持股。鼓励从事完全竞争性业务、人力资本要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、现代服务企业实施员工持股；国有控股上市公司可通过股票期权等对高级管理人员和核心技术人才实施股权激励；组建国有资本投资运营公司。根据全省经济发展需要，新建国有资本投资运营公司。支持国有资本投资运营公司按产业和功能重组整合资产规模小的相关企业等。

对照上述规定，记者仔细梳理了山东省属企业。据了解，目前山东省国资委履行出资人职责的省管企业为23户，其中涉及上市公司的有：山东钢铁（1.55, -0.02, -1.27%）集团（下辖上市公司山东钢铁）、山东黄金（15.60, -0.18, -1.14%）集团（山东黄金）、山东商业集团（鲁商置业（3.60, 0.01, 0.28%）、银座股份（7.01, -0.07, -0.99%））、山东高速（2.82, -0.02, -0.70%）集团（山东高速、山东路桥（3.65, 0.03, 0.83%））、山东航空集团（山航B）、山东重工集团（潍柴动力（17.90, -0.12, -0.67%）、山东重机）、山东省国有资产投资控股有限公司、浪潮集团（浪潮信息（36.76, 0.86, 2.40%）、浪潮软件（24.88, -0.08, -0.32%））、鲁银投资（5.09, -0.01, -0.20%）、新华制药（5.78, -0.02, -0.34%）、鲁抗医药（5.03, 0.02, 0.40%）等。

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广东分类管理打造现代产权制度：混合所有制是新一轮国企改革中的重头戏，但是，从中央到地方，至今仍没有一个具体的操作细则出炉。不过，记者近日获得的一份广东省国资委《关于深化省属企业改革的实施方案（征求意见稿）》（下称《实施方案》），揭开了广东版的神秘面纱。

昨日，有媒体发布消息称，“由广东省国资委牵头以广东省委省政府名义起草的《关于进一步深化全省国有企业改革的意见》（下称《意见》）日前已获广东省政府常务会议原则通过。”该文件明确了广东混合所有制经济改革的目标、路径和主要措施。

改革方向明确：对于改革方向，《实施方案》在思路上给予定调：区分省属企业功能定位、发展现状以及管理级次，实施分类改革。准公共性企业，通过资产、资本、资源整合以及以引入战略投资者和整体上市为主的混合所有制改革；竞争性企业，结合实际探索多种形式的混合所有制，着力规范法人治理结构和完善中长期激励机制；一级企业集团着力推动二级及以下企业发展混合所有制经济。缺乏专业化竞争优势、与企业集团主业配套不紧密的企业，逐步实现国有资本有序退出。

具体来看，首先，鼓励省属企业集团发展混合所有制经济。除粤海控股、南粤集团、恒健公司、产权交易集团，以及未来有条件改组成为国有资本运营和国有资本投资公司的企业集团实行国有独资外，其他企业集团通过引入战略投资者、整体上市等多种途径发展混合所有制经济。同时，鼓励盐业集团在确保专营产品稳定、安全供应的前提下，在系统内探索发展混合所有制经济。

其次，推动省属二级及以下企业大力发展混合所有制经济。对于准公共性企业，探索将政府资本金投入转为购买服务、约定回报，以及通过“项目+资源”、公私合营（PPP）等模式吸纳社会资本参与，实行国有控股或社会资本控股。对于竞争性企业，采取多种途径与社会资本混合交叉持股的方式。加快推动汽车贸易、仓储物流、隧道施工等已具备条件的企业上市；电子信息、生物医药、食品粮油等企业逐步注入同类业务上市公司；非主业企业鼓励国资完全退出。对于不具备竞争优势和无法有效发挥国有资本作用的企业，应通过产权转让、资产处置等多种方式，实现国有资本有序退出。常年亏损、扭亏无望以及休眠企业，应通过股权转让、清算注销等方式，实现国有资本完全退出。

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着墨现代产权制度：在试点方面，《实施方案》提出，广东物资集团、旅游控股等率先开展企业集团层面的混合所有制改革试点；广晟公司、粤水电集团等率先开展二级及以下企业层面的混合所有制改革试点。

据记者了解，广东将另行制订方案，开展省属企业体制机制创新试点，并择优选取50家左右的二级及以下企业开展试点，预计9月底、10月初出炉。

该《实施方案》还重点着墨国企的现代产业制度的建立，明晰省国资委与省属企业的职责边界，其中，“国有股权低于50%的混合所有制企业，不再按照省属企业实施管理。”

而关于《意见》的出台时间，记者了解到，所谓的“近期”，或许尚需耐心等待。“确实是通过了省政府常务会议，”广东省国资委相关人士昨日接受记者采访时证实，但“除政府常务会通过外，还要上省委常委会进行审议，并征得省综改办的同意后，才能正式印发”。广东省国资改革文件的最后定稿以及出炉，还需要经过多道程序。

“不知道什么时间能开，”接近广东省委的人士说，由于近期广东省委的日程表安排紧张，开常委会审议讨论《关于进一步深化全省国有企业改革的意见》文件，并没有确定时间。