商业银行法将首次大修，取消存贷比已上报国务院

故事结尾

实施20年的《商业银行法》将迎来首次大面积的修订。财新记者获悉，目前银监会已经成立了《商业银行法》修订小组，由银监会法规部牵头，并抽调了部分商业银行人士，并于4月初开始工作。据财新记者了解，银监会将用一年时间推进《商业银行法》的修订，争取2015年底出建议稿。该小组正在就《商业银行法》可修改的地方进行调研和全面的论证，目前还在进行征求修改意见、收录修改意见、进行必要的监管条例比对等基础工作。

修改意见中，业界呼声最高的一条是取消存贷比。据财新记者从权威渠道了解到，银监会已将取消存贷比这一单独的修改意见应急上报到了国务院法制办，由国务院法制办审过之后，再报给全国人大财经委员会进行审议。“表述将类似‘符合监管要求的存贷比例’，不再刚性界定为75%，但存贷比仍将作为一项重要的监测指标。”前述人士表示。

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启动修订：2014年9月，监管机构向银行业金融机构就《商业银行法》的修改普遍征求过意见，也向特定部分商业银行机构征求过意见。接近监管人士表示，已收集140家银行业金融机构的反馈，内容非常务实和丰富。

“城商行的反馈最丰富、最激烈。”一位接近监管人士表示，现在银行业竞争激烈，城商行生存压力较大，城商行对于异地能否重新设立分支行，属地监管如何保持监管一致性等等，也反馈了不少意见。

《商业银行法》于1995年颁布实施，并于2003年进行修订。20年来，金融业从业态到经营模式等都发生剧变。“2003年是小手术，这次又做了具体条款的微调，将来肯定有大面积的修改，”前述人士说，“《商业银行法》再不修改，就会成为银行业发展的桎梏。”

2013年十二届全国人大常委会公布的立法规划中，《商业银行法》的修改被列入第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”。2015年3月7日，银监会主席尚福林在全国“两会”上接受采访时称，《商业银行法》修改是一个系统工程，目前银监会正和相关部门一起调研，以适应新情况，积极推进修法工作。

吉林银监局局长高飞指出，现行《商业银行法》的有关规定，已经滞后于商业银行的改革发展和监管实践，应适应金融创新需要，坚持创新与监管相协调的理念，在立法层面予以回应，对金融创新活动加以规范和必要的约束，促进商业银行持续健康发展。

一位参与到《商业银行法》修订小组的业内人士表示，此次修法会基于现实“互联网+”状态下金融业变革情况去修改，提出一些方向性的东西。《商业银行法》的修订还会吸收银监会已出台的多个指导意见，把现有的监管规则做梳理，上升为法律条文。

“需要注意的是，部门立法容易过度保护自己的行业，不利于法律条款的普适性。”一位资深的法律专家提醒道，应健全监管协调机制，统一把握监管尺度，法律条款与其他有关法律、行政法规和部门规章如《公司法》《物权法》等有机衔接。

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存贷比作为监测指标：“取消存贷比作为法定指标”是业内长期呼吁的，且市场已形成预期。若成，意味着存贷比将不作为硬性的法定监管指标，而有望下降为较为亲和的监测指标。现行《商业银行法》第三十九条第二款规定，贷款余额与存款余额的比例不得超过75%。

存贷比并非中国特有。工行原行长杨凯生曾指出，美国、荷兰、比利时、阿联酋等国家以及中国香港地区都把存贷比作为对银行的风险监测指标，欧盟虽没有对单个银行实行存贷比监管，但已将欧盟范围内银行整体存贷比作为欧盟系统性金融风险的监测指标，英国也将存贷比作为该国系统性风险的监测指标。

在《商业银行法》实施之初，中国银行业的负债主要是存款，资产主要是贷款，存贷比作为监管指标，可以较为有效地管理流动性风险，并控制贷款的作用。随着资产负债多元化，存贷比监管覆盖面不够、风险敏感性不高的弊端日益显露。

一位监管中层指出，存贷比、过高的存款准备金、合意贷款规模等“硬杠杠”，严重约束商业银行的自主经营能力。“随着利率市场化和资本项下开放，中国银行业需要参与到国际规则中去。”他表示，在《外资银行管理条例》中，对存贷比指标的表述就有弹性，为“外商独资银行、中外合资银行应当遵守《商业银行法》关于资产负债比例管理的规定”，“这就是预见了存贷比指标肯定会被取消的问题，避免未来还要跟着修改。”

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全国人大财经委员会副主任委员吴晓灵也一直建议修订《商业银行法》对存贷比指标的要求，用巴塞尔协议III的流动性覆盖比例和净稳定资金比例替代。

据吴晓灵介绍，当初制定75%的存贷比是为了给新设立的交通银行贷款自主权。因为当时银行在贷款方面实行计划指令管理，而给交通银行75%存贷比的管理，可以使其按照这个比例有弹性地实现贷款规模。

但当下中国的金融行业早已发生巨大变化。央行于2014年底推出387号文，即《关于调整存款口径后的存款准备金政策和利率管理政策》，将同业存款纳入到一般性存款的口径之中，并要求各金融机构于2015年1月1日开始执行新统计口径。

财新记者从银监会相关人士处确认，目前存贷比仍未因387号文而有相应调整。“如果存贷比的管理没有跟上387号文，那央行的统计口径调整对市场是没有实际影响的。”一位银行计财部总经理说。

2014年6月30日，存贷比指标首获松动。银监会宣布调整商业银行存贷比计算口径，分子（贷款）扣除六项、分母（存款）增加两项。分子扣除符合条件的债券，分母增加尚未开始发行的银行对企业和个人的大额存单，超出市场预期。

2014年2月，银监会正式发布《商业银行流动性风险管理办法》，根据巴塞尔协议III的要求，引入了新的流动性风险管理指标、流动性覆盖率（LCR），同时仍将存贷比作为流动性风险监管指标之一。

巴塞尔协议III还提出另一个流动性指标、净稳定资金比率（NSFR），要求可用稳定资金来源与业务所需稳定资金的比率要求大于100%，其分子包括存款、资本金和发行长期债券等可用稳定资金，分母包括贷款、投资，是关注长期风险的指标。NSFR与存贷比的原理相似，只是分子分母颠倒。目前巴塞尔委员会仍在修订NSFR，有望年内定稿。

银监会相关负责人指出，NSFR定稿之后，会根据中国银行业的实际情况将其纳入流动性风险监管框架中。他指出，NFSR跟存贷比有一定的互补性，是更全面、风险敏感性更高的指标。但如果有更高的风险敏感性，也就有更多的套利空间。所以，还需要等NSFR实施之后，进一步观察其与存贷比的互补作用，以及对银行的影响，再做决定（相关报道详见本刊2014年第26期“存贷比松动放水几何”）。据财新记者向多位监管人士了解，将NSFR作为监管指标，存贷比作为监测指标，这一可能性更大。

但一位大行风险管理部人士对财新记者指出，目前中国银行业还没有准备好按更精细的标准来管理流动性风险。“从今天开始，算到未来现金缺口，资金的每日流入流出，做成一张资产负债表，每天更新一次，这张表没有一家银行能做出来。”他指出，目前很多银行的存款权重都是按100%来算，每一个产品涉及不同部门，在不同情景下动态监测存款的保有率和流失率，更是对银行提出挑战。

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综合经营拟破冰：多位监管层及银行高层指出，对于一些比较成熟的商业银行新业务，如理财业务、电子银行业务、委托贷款、企业债券承销与投资等，有必要在《商业银行法》中明确规定。

这就要求《商业银行法》需进行分类持牌的管理规定。前述资深法律专家指出，银行现在未明确分类监管，只是差别化审批，属于监管政策规定，这些监管政策要上升为法律。比如，哪些银行能卖黄金、卖理财、卖保险，哪些不能，这要有明确的分类持牌规定。

高飞建议，可按照功能定位、资产规模、业务复杂程度、系统重要性、管理能力等方面，综合设计分类标准，实行有限牌照制度。

多位业内人士也提及混业经营的问题，建议适当放宽商业银行对外投资，支持商业银行综合经营。《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。

招商银行原行长、现任永隆银行董事长马蔚华指出，2003年全国人大常委会对《商业银行法》进行的修改，主要就体现在第四十三条，增加了一条例外性的规定“但国家另有规定的除外”，此举为商业银行综合化经营预留了通道。但他认为，相关规定仍以限制为主。此后虽然国家相关部委在基金、金融租赁、保险方面，为商业银行综合化经营制定了配套政策，但实际发生的个案最终均需经国务院审批，商业银行仍有大量综合化经营的需求无法满足。

马蔚华建议，第四十三条可改为：第一，经相关金融监督管理机构的审批同意，商业银行可投资参股或控股信托公司、证券公司、保险公司以及其他非银行金融机构。第二，银行控股公司由银行业监督管理机构负责监管，其下设各不同领域的金融子公司应按法律规定分别接受相应监管机构的监管。第三，商业银行经银行业监督管理机构许可后，可设立专业资产管理公司从事财富管理信托业务。第四，商业银行不得直接投资非自用不动产和非金融类企业，但商业银行为开展互联网金融业务而需要投资设立控股子公司的除外。

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目前，中行、工行、建行、农行等都通过子公司持有券商牌照。3月6日，证监会表示，正在研究商业银行等其他金融机构申请券商牌照的制度和配套安排，相关研究工作正在进行中，实施尚无明确时间表。

高飞认为，应在法律层面允许商业银行向非银金融机构投资，并将其常态化，由相关金融监管机构进行审批并制定相应规定，明确商业银行对外投资的条件、风险隔离以及并表监管等问题。

此前，在银行业金融机构如何推进小微金融服务方面，相关高层表示，将深化机制改革，探索商业银行“投贷结合”新模式。按照目前《商业银行法》规定，商业银行不允许对外进行股权投资。据财新记者了解，这一业务可能不会被取消，但可以略有松动。

同时，多位银行人士认为，理财业务的法律地位需明确。接近监管人士告诉财新记者，银监会正在研究商业银行是否可以自己设立资产管理公司。

银行理财从其法律实质看属于信托法律关系，但由于《商业银行法》分业经营的限制，银监会在相关监管规定中将其界定为委托代理关系。

近年来，商业银行将信贷类业务借助信托、证券、保险、基金等通道转换为非标准化债权资产，银行理财资金成为了通道类业务的最终资金来源。银监会指出，银行理财和同业业务不规范发展，加大了资金期限错配和流动性风险，增加了银行体系的系统性风险。

目前银监会要求，理财需采用事业部制运行。尚福林在2015年度监管工作会议上曾表示，将探索部分业务板块和条线子公司制改革。条件成熟的银行对信用卡、理财业务成立子公司，实现法人独立经营。

市场预期光大银行将成为首家试点银行。光大银行3月17日晚间公告则指出，推进理财业务改革的事项，尚需履行公司内部审议决策程序，以及报请监管机构审批，存在不确定性。

光大银行行长赵欢在年报业绩会上指出，目前计划还是第一步，即设立全资子公司，如此便无需对业务进行程序复杂的估值，未来也希望可以引进投资伙伴，包括在资产管理领域实力较强或渠道层面的潜在合作方等，实现资产管理公司的资本多元化。

马蔚华建议，明确银行理财为特定类型的业务，且商业银行可经银监会许可后成立专门的资管公司，将理财业务从商业银行体内剥离至资管公司，以满足理财与银行业务的风险隔离及“栅栏原则”的监管要求。

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“互联网+”的方向：2014年11月，时任银监会副主席阎庆民公开表示，银监会已经向国务院汇报，建议全国人大适度修订《商业银行法》，该法律某些条款已经不适应现状，因此要留一部分创新空间，“看准了马上就修改”。

马蔚华也建议，应预留商业银行开展互联网金融业务的空间。他指出，商业银行“触电”是金融与互联网不断交叉结合大背景下的必然选择。互联网金融的蓬勃发展虽对商业银行的核心业务领域造成了冲击，但与互联网企业（电商平台）相比，商业银行开展互联网金融仍具有支付方式多元化、资金安全有保障、客户资源雄厚、售后服务便利等诸多优势。

“出于支持商业银行发展互联网金融业务的需要，《商业银行法》应允许商业银行投资设立或与其他大型电商企业合资设立、由商业银行控股的电商平台子公司，以创造互联网金融公平竞争的环境。”马蔚华说。

2014年底，永隆银行与中国联通在深圳设立招联消费金融公司，其理念、商业模式与网络银行类似。招行相关人士希望，能探索银行如何在互联网模式下构建消费金融服务体系。

“随着中国经济、金融体制改革的不断深入，商业银行发生了巨大变化，金融创新日趋活跃。以互联网金融为代表的新业态迅速崛起，P2P贷款、网络借贷、众筹融资、第三方支付等互联网金融发展很快，对银行体系提出了新的挑战。”高飞说。

前述接近监管人士表示，对于直销银行、智慧银行，尤其是网络银行这类新形态银行，《商业银行法》也会与时俱进进行必要的描述。

据其介绍，比如“面签”制度，就是《商业银行法》第三章“对存款人的保护”的一个衍生条款，要求银行如何做到勤勉尽责，公平地保护。但随着网络银行的诞生，需要把这些现象考虑进去，并思考法律语言的表述。

因此，《商业银行法》的修改也要很多配套法律法规随之修改，包括《票据法》《担保法》《信托法》以及央行的《支付结算办法》《银行账户管理办法》等。

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有破有立：安徽银监局原局长、现任银监会监察局局长陈琼曾建议，修订《商业银行法》还应将近年来国际国内监管实践证明行之有效的内部控制、公司治理、资本管理、风险管理等重要审慎性规则，明确为法律条款。同时，也要明确信贷资产转让、资产支持证券、不良资产管理和处置等行为规则，促进上述经营行为常态化、制度化、规范化发展。

除了对存款利率上限进行管制，存款利率下限和贷款利率管制已全面放开。利率市场化只差临门一脚，因此有必要对《商业银行法》关于存贷款利率的规定进行相应修改，将利率自主定价权交给商业银行。

《存款保险条例》经国务院常务会议通过，并将于5月1日实施。高飞对此指出，仍缺乏充分的上位法依据，因此有必要在《商业银行法》中增加有关存款保险的内容，要求商业银行参加存款保险，并授权国务院制定具体办法。

存款保险制度的推出，银行业竞争的加剧，也需要《商业银行破产条例》的出台。高飞认为，在现行《商业银行法》中，关于商业银行破产的条款太笼统，破产条件不具体，欠缺破产程序的启动、破产重整、破产清算等基本规则。因此有必要进一步完善关于商业银行破产的有关规定，并与存款保险制度做好衔接。

除此，监管人士也指出，还需要根据现实，修改关于行政许可事项的规定；也有必要将商业银行监事纳入任职资格管理，并上升到法律层面加以确定。