金融监管走到十字路口人民银行牵头三会渐成主流观点

徒步在心间

话说天下大势，合久必分，分久必合。中国的金融监管体制，似乎也不例外。全国金融工作会议召开前夕，业内对于金融监管体制改革方案的讨论日趋热烈，“超级央行”已成一大热词。事实上，全国金融工作会议对于金融领域影响深远，以1997年召开的第一次会议为例，即首开金融业分业监管先河，持续20年的“一行三会”监管架构亦发端于此。

全国金融工作会议一般五年召开一次。除首次会议是在1997年11月召开外，其余三次是在当年年初召开。每次的全国金融工作会议都会对中国下一步系列重大金融改革问题定下基调，并公布相应的机构改革等重大举措，为保证宏观金融政策的稳定性和金融改革的持续性作出重大制度安排。

据媒体近日报道，第五次全国金融工作会议有可能在今年召开，会议将推出新的监管机构改革计划，目前暂定仿照英国的“超级央行”模式。具体设置是：央行下设金融管理局，负责外汇局和证监会、银监会、保监会(下称“三会”)的监管协调，同时下设综合监管委员会，该委员会将独立于央行其他部门，直接对三会进行监管。尽管具体方案一直存在争论，但业内普遍认为，打造“超级金融监管者”已经成为满足现代金融市场发展的当务之急。持续了20年的金融分业监管模式，已经走到了十字路口。

分业监管已难适应金融发展：2008年金融危机爆发后，宏观审慎监管受到了全球的广泛重视，中国也不例外。“由于人民银行和三会都属于部级单位，而且彼此之间的权责有重合的地方，因此有些政策不免会统筹不佳，产生冲突。如2008年及2009年信贷扩张使得央行抑制通胀的目标屡次落空，缺乏独立性被认为是造成这阶段中国货币政策效果不佳的主要原因。”瑞穗证券亚洲公司首席经济学家沈建光对《第一财经日报》表示。

沈建光认为，目前“一行三会”的监管格局导致金融市场的机械分割，不能适应金融机构混业经营的新情况，难以形成高效、一体化的金融市场监管体系。如在表外业务中，金融衍生产品的交易占有相当大的比重，而且近些年来金融衍生产品的场外交易发展迅速，均属于金融监管的盲点。然而，央行和证券管理当局似乎都无明确的监管责任。

实际上，金融监管改革早已提上今年的议程，核心要义就是构建协调统筹的“大金融监管”模式。深化金融体制改革、实现金融风险监管全覆盖，正是2016年政府工作报告的重点工作之一。“十三五”规划纲要亦指出，加强金融宏观审慎管理制度建设，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。

3月31日，国务院批转了国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，意见要求，深化金融体制改革，改革完善现代金融监管体制，完善宏观审慎政策框架，制定金融监管体制改革方案，实现金融风险监管全覆盖。

央行研究局局长陆磊此前在接受《第一财经日报》采访时表示，宏观审慎管理制度写进了“十三五”规划建议稿，也在规划纲要当中加以体现和细化，这是一脉相承的。宏观审慎管理制度实际上是在2008年全球金融危机以后各方形成共识的观点，在2010年G20首尔峰会上进一步形成了基础性框架。其中一个非常重要的点是如何防范系统重要金融机构的风险问题，以及如何逆周期防范系统性危机的发生，即预调、微调和事中、事后的有效管理。

“具体而言，就是总书记说的三个统筹：统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，统筹监管重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计。这些合起来以后，就能够实现‘事前有效识别和防范风险，事中有效实行逆周期管理，事后有识别系统性风险能力’的机制。这些是世界各国的通例和经验，也是我们未来一段时间贯彻落实五中全会精神的一个着力点。”陆磊说。

徒步在心间

央行牵头成主流观点：尽管大金融监管的方向已经确定，但业内对于宏观审慎政策框架到底应该由哪个机构来主导还存在着分歧。但综合看来，由央行牵头或主导仍是主流观点。一种观点认为，央行应当成为“超级监管者”。央行作为最后贷款人，由它来制定宏观审慎政策并负责微观审慎监管，可减轻权责分离带来的道德风险，并起到防范系统性金融风险的作用，相较于其他监管机构，央行最有条件成为宏观审慎政策框架的主导者。

另一种观点则认为，由央行来承担宏观审慎管理职责可能会与货币政策的独立性发生冲突。金融冲击后，货币政策可能被滥用以减少私人部门的实际债务负担。因此，设立一个超级监管机构来协调各监管主体并承担宏观审慎职责，保持货币政策的独立性，可以更好地实现金融系统和实体经济双重稳定的目标。中金公司董事总经理黄海洲将如何进行金融监管体制改革，归结为三个方向：一是保持现有“一行三会”格局不变、再成立金融监管协调委员会;二是简单合并“三会”为国家金融监管总局;第三种方案介于两者之间，“央行+行为监管局”，即将“三会”的审慎监管职能并入央行，同时成立独立的行为监管局，或是“央行+审慎监管局+行为监管局”模式。

“央行离金融市场很近，有最后贷款人工具，堪当维护和增强金融系统稳定的重任。但既然让其承担责任，就要赋予相应的监管权力。权力包括事前、事中、事后的监管。”黄海洲说，宏观审慎政策部分，央行起主导作用，但央行未必要主导微观性的监管，以及关于资本市场、保险市场、小微银行、信用社、信托等的监管问题。

央行货币政策司司长、中国金融四十人论坛成员李波在《第一财经日报》上撰文《宏观审慎政策与危机后国际金融监管改革》称，各国都强化了中央银行在宏观审慎政策框架中的核心地位，中央银行应拥有对系统重要性金融机构和重要金融基础设施的监管权。中央银行要负责金融业综合统计以及全面的信息收集，宏观审慎政策框架和微观审慎与行为监管这种双峰监管有助于避免监管交叉和监管空白，被认为是最优监管模式之一。“关于是否完全由中央银行履行微观审慎职责，目前各国做法并不统一，但荷兰和英国在加强宏观审慎政策和微观审慎监管协调方面的前瞻性探索值得重视。”李波说。

国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长、北京当代经济学基金会理事长夏斌在接受《第一财经日报》专访时也提出了方案意见：第一，建立一个相对独立、专业精深的日常机构，专门负责宏观审慎管理框架和工具的选用，跨监管部门新金融产品、新业务方式监管制度的制定这两大日常任务。第二，该机构一定要有权威性，但并非一定是正部级以上的机构，不需要五脏俱全，设置庞大的人员机构;第三，基本不动现有“一行三会”的人员编制，该协调机构下属业务人员主要从现“一行三会”中从事相关业务的人员中抽调，减记“一行三会”人员编制;第四，此机构可单独办公，也可与金融秘书局合署办公。充实、落实金融秘书局的统筹协调监管能力。

全国人大财经委副主任委员吴晓灵则称，“一行三会”的简单合并不能解决现有问题，应对金融产品的本质有清晰的认识，并确立央行在金融业中的主导地位。吴晓灵表示，为了维护稳定的货币环境，有效传递货币政策，中央银行应该对存款类金融机构进行审慎监管，中央银行最后贷款人的功能，决定了必须以中央银行为主体，构建审慎管理框架，为有效化解金融风险，要统一宏观审慎与微观审慎的监管，并加强对金融基础设施的监管和组织实施金融业综合统计。

“我个人认为英国的模式可能比较适合中国。”国家金融与发展实验室理事长、社科院原副院长李扬也称，应建立一个有效监管和法制严密的市场，由央行主导监管。他举例称，英国的模式比较适合中国，也就是中央银行发挥主导作用，原因有三：第一，中央银行在信息上是最有优势的;第二，中央银行有处置的手段，因为它有最后贷款人职能;第三，中央银行在组织上和人事上最成熟。由于这些原因，李扬认为牵头协调的责任落在中央银行为好。

金融危机后，英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革，既赋予了央行宏观审慎管理职责，又将微观审慎监管职责收归央行。主要包括：一是在英格兰银行内部成立金融政策委员会(FPC)，负责宏观审慎管理，主要帮助央行维护和增强金融系统稳定这一法定目标;二是FPC下设审慎监管局(PRA)，负责对吸收存款机构(包括银行、信用合作社等)、保险公司以及系统重要性投资机构进行审慎监管;三是设立金融行为局(FCA)负责监管各类金融机构的业务行为，保护消费者权益，同时接受FPC的指导和建议，对不受PRA监管的其他金融服务公司(如资产管理公司)进行审慎监管。