金融混业监管方案年中难推出人民银行（央行）职能范围或重构

落月寒山寺

经历去年股市的大起大落、今年P2P公司的倒闭潮，尚未出台的金融混业监管方案被赋予了更多的责任和期待，越来越为业界关注。从2016年初开始，“混业监管”“超级央行”“五套方案”的说法不断被传出，混业监管的具体模式也是众说纷纭。不过，近期记者从接近监管层人士处获悉，传闻中“今年年中推出金融监管方案”的说法子虚乌有，目前也未有任何成型的方案。但金融混业监管方案较大的可能是，原有分业监管继续保留和加强，将分业监管不能覆盖到的监管真空，及综合性、系统性的风险监管交由央行进行，并重构央行职能范围。

中编办正在牵头制定金融监管改革方案，此方案涉及现有监管机构的架构调整、人员变动等。中编办为此在多部门进行了调研，听取各方意见。但该方案尚在制定中，也未确定以哪一种改革模式为基础来设计，而是将包容和吸纳各种模式的优势。所谓的“征求意见”只是就改革的一些思路听取各方意见。“是有不同的思路，但并没有形成文字方案，更没有具体的涉及机构变动的方案拿出来征求意见。”一位知情人士告诉界面新闻记者。某大型券商高管也对界面新闻记者表示，最近是有监管机构组织过券商的经济学家及高层，进行相关调研和座谈。

在去年A股剧烈波动后，金融监管改革议题重新摆上最高决策者的案头。改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架的表述，分别出现在党和政府的最高文件里。十三五规划、今年的政府工作报告都重墨提及。去年年底召开的中央经济工作会议也提出抓紧研究金融监管改革方案。相对应的是，各个相关方都在密集进行座谈和调研。界面新闻记者了解到，包括人民银行、银监会、证监会、保监会，甚至财政部等，监管机构自身都在进行金融监管改革的研究。而更高层面的牵头部门就是管机构和人员的部门中编办。

“金融监管改革将是第五次全国金融工作会议（按照惯例的召开时间将是2017年1月）上的一项非常重要的议题，但如果会议在年内召开，改革方案可能都是一个框架、原则、方向性的。从一个方案到最终落地，需要时间。”一位接近监管层人士告诉界面新闻记者。

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混业监管大势所趋：一方面是金融业混业经营的大趋势；另一方面是金融创新，互联网金融特别是互联网+金融的发展迅猛。中国人民大学国际货币研究所理事兼副所长宋科认为，目前系统性金融风险存在很多苗头。一个很小的问题，因为关联度增加，就有可能引发系统性风险。“比如去年的股灾，现在被定义为资本市场的风险，这风险当时如果不及时救治就很有可能发展成系统性风险。如股权质押的问题，如果真不救，股市出现问题后银行会跟着出现大问题，之后实体经济也会有影响。”宋科称。

宋科表示，现行的金融监管框架不至于产生大规模系统性风险的爆发，因为现在监管是守着底线的，但还是有隐患。“之所以讲加强宏观审慎监管，就是为了防范风险。”宋科认为，大规模系统性风险主要是两个维度，一个是大而不倒，机构大到一定程度有倒闭风险，国家就要去救他，就会引发自己的道德风险；而且如果大机构出现问题，关联度跟别的金融机构金融活动金融行为非常的大，很有可能一家机构一倒，波及整个行业乃至金融行业实体经济。另一个层面就是逆周期的问题。“现在增加宏观审慎的维度，就是解决这两个问题。”

从更宏观的层面来看，中国的金融业发展总体规模已然庞大。对外经济贸易大学校长助理、研究生院常务副院长丁志杰对界面新闻记者表示，中国去年金融业增加值占GDP比重是8.5%，为过去20年中主要经济体里的高水平之一，也是中国历年最高。英国只有两年超过8.5%，分别是2007、2009年（金融危机前后）。

从中国自身看，去年一季度因当时大牛市的背景，金融业增加值占比最高；去年上半年金融业占GDP比高达9.35%，之后就出现了股灾。“去年中国金融业增加值占GDP比重攀新高后，中国所有金融乱相开始陆续暴露。这个比重并不是越高越好。”在丁志杰看来，这样的结果和现行金融监管体制的缺陷相关。现行的体制，一方面监管机构管理着金融机构，但另一方面由于三会之间竞争，监管者把各个行业的发展放在了更重要的位置。

去年A股股灾的发生，成为此次再提金监改的直接导火索。“目前面临的环境和压力和2006年不同，”中国人民大学财金学院副院长、金融与证券研究所副所长赵锡军表示，2006年只是在业务的发展方面出现了混业的势头，有改革监管的需求。但现在是如果不进行监管的改革，会有越来越多的金融活动落在现有的监管框架外，出现监管真空。去年以来，是金融违法案件集中爆发期。包括泛亚交易所、E租宝、快鹿等，涉及的金额、范围越来越大，涉及人数越来越多。“给金融秩序造成了严重损害，更是扩散影响到社会稳定。如果不进行监管改革，会有越来越多的金融活动落在现有监管框架外。”

2008年金融危机后，欧美都大刀阔斧地对金融监管框架做出了改革。从2009年到2010年，美国经过一年的探讨，最终形成和实施，自“大萧条”之后改革力度最大、影响最为深远的金融监管改革议案《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案2010》。2009年英国推出《改革金融市场白皮书》和《2010金融服务法案》，形成了目前全新的监管框架。经济金融面临的诸多系统性风险的威胁因素，以及国外发达经济体金融监管体制的先后改革，都对中国推进金融监管改革形成压力和推动力。“决策层已经意识到当前时间点，推出金融监管体制改革的迫切性。”丁志杰表示。

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央行功能重建：混业监管势在必行，但金监改的思路却千差万别。争议的焦点主要集中于央行的职能定位上，分别是：

一为顶层协调方的思路，在一行三会之上设立金融工作委员会（或金融稳定委员会），统筹协调一行三会监管；

二为一行一会思路，即合并“三会”为国家金融监管委员会，与中央银行平行；

三为一行三会功能重组思路，保持一行三会现有格局，但对各自功能进行重组；

四为一行两会思路，将银监会并入中央银行，证监会和保监会保留，对其职能加以调整；

五为单一央行方案。中央银行与三会合并成为兼顾货币调控和金融监管的单一央行。

上述接近监管层人士告诉界面新闻记者，中编办正在着手制定的方案，并非单一只遵循上述的某一种思路制定，而是结合多种思路，取众家所长，设计符合中国国情的方案。

赵锡军对界面新闻记者表示，“传统监管理念是集中在分业上，现在环境有新变化，出现综合性风险，需要对其进行管理。但原有的专业领域的风险继续存在，专业监管是基础。如果把基础去掉，专门建立一个全新的监管架构，那也不行。”

此前，有意见认为此次中国应该改革实现将分业监管向功能监管转变。据界面新闻记者了解，正在形成中的方案，并非简单的将分业监管转向功能监管。较大的可能是，原有分业监管继续保留和加强，将分业监管不能覆盖到的监管真空，及综合性、系统性的风险监管交由央行进行。若要构建上述监管体制，就需要人民银行新建相关职能。

中国现行一行三会的金融监管框架，起于1990年代初证监会成立，后经过十余年发展，正式确立于2003年银监会的成立。在现有监管构架确立后的第三年（2006年）开始，即有多重声音出现，提出对一行三会监管体制进行改革。“2006年，当时的国务院秘书长华建敏召集管理部门和专家在国务院研究室开了一个会，比较正式地讨论了金融监管改革的问题。”上述知情人士对界面新闻记者表示。

2006年准备推进该项改革的背景是，国际上不少国家，比如美国的金融业，从分业经营的模式转向了混业经营模式。相对应的监管也完成了从分业监管向功能监管的转变。在金融危机前，美国的金融监管制度是由1999年颁发的《金融服务现代化法》确定的框架。此后完成了由机构监管向功能监管的转变。与此同时，中国的金融业出现混业经营的趋势，出现了光大集团、中信集团、平安集团等大的金融控股公司。这些变化对监管的改革形成一定的需求。

大的方向可以参考英国2008年金融危机后的“大央行”模式，以央行为主导构建宏观审慎政策框架。宋科表示，英国监管体制在2008年前为财政部、金融服务局、英格兰银行三个主体共同监管。在实际运作上，英格兰银行只负责货币政策和金融稳定。而财政部在监管上，有更大的责权，负责金融监管框架设立和相关立法。金融服务监管局则对银行业、证券业、保险业进行具体监管，金融服务局向财政部汇报。

2008年以后，英国先后颁发《2009银行法》、《2012金融服务法案》构成新的监管架构。宏观审慎和微观审慎、行为监管的责权都大幅向英格兰银行转移。新的监管框架为，金融服务局被拆分为审慎监管局和行为监管局。其中，审慎监管局并入英格兰银行。同时，英格兰银行对银行支付系统进行监控，以及对问题银行的流动性支持。

而中国央行目前的主要职能是在货币政策层面，缺乏在周期里对金融机构的监管和引导能力。“在周期过程中，如何应对周期给机构带来的诱惑，监管方面可以怎样要求，央行以前是没有做过的，比如银行在放贷、理财、做资金融通时，在什么样的宏观经济环境下进行何种调控。如果央行要做这块，根据不同宏观经济的情况，来确定资金融通的节奏和相应的管理要求，这块的能力要重新建立起来。”赵锡军告诉界面新闻记者。

他进一步表示，宏观审慎现在不完全说是“宏观审慎政策”，也不能完全说是“宏观审慎监管”，而是说“宏观审慎的功能”。“功能”在于不能让金融机构和经济周期间，在泡沫的发生过程中产生互相刺激和助长的现象。

“需要央行的调整，首先，确定哪些指标是宏观经济的指标，哪些指标是和宏观经济指标相对应的金融机构和金融行业的指标，这些指标落实到哪些行业哪些机构，如果监管需要通过哪些方式去控制这些指标，从而影响到金融机构和市场的行为。需要建立这套指标。”赵锡军表示。

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阻力何在：中国金融监管改革的必要性各方已有较多共识，但目前实施该项改革仍然有阻力。主要是对现有监管制度的打破并非易事。上述接近监管层的知情人士告诉界面新闻记者，在去年股灾发生后，各方已经形成共识，对目前的金融监管框架要做出改革。但需要调整现有监管框架，如何平衡各部门的既得利益是比较关键的。“央行、银监会等，包括财政部在内，都在找寻扩大本领域监管权限的合理性。”他表示。

美、英、欧盟等经济体推进金融监管改革，难在上层理念的设计，比如设计改革法案，常常在众议院、参议院等环节耗费很长时间。设计机构调整却比较容易。“但中国的情况正相反，中国的金监改，在上层理念和功能设计上，各方比较容易达成共识。难在具体的去做机构的调整。”丁志杰表示。

中国社科院金融研究所研究员郑联盛则认为，金融监管机构调整可能是金融监管体系改革的一个政策选择，但不是必要选择。更重要的是，机构调整只是监管改革的一个部分，建立健全宏观审慎管理框架、保障金融体系稳定需要更多的综合协调改革。

关于时机，有人认为目前并不适宜对“一行三会”的构架动大手术，理由是中国经济已经面临改革开放以来最为严峻的局面。此时对金融监管机构动大手术，不但于事无补，反而会伤元气，使已经进入险地的中国金融情况恶化。

但据界面新闻记者多方了解，多认为此项改革并无最佳时机。美英等国都是在深陷金融危机泥潭时作出大刀阔斧的改革。丁志杰对界面新闻记者称，经济本身和风险之间是有联系的。改革更多的是从风险管理的角度入手，因为出现了这些挑战和风险，如果放任不管，越拖风险发生的可能性就越大。所涉及的面越宽，影响越大，拖到后面再改革，成本更高，代价更大。