社科院专家七问房地产税：新政可能带来国家治理风险

海市蜃楼

近日，房地产税话题又进一步升温。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加快房地产税立法，并适时推进改革”。这一提法与现代市场经济国家的税收法定的要求是一致的。房地产税开征可能遇到的各种问题可望在立法中得到充分的反映并得以解决，这样推出的房地产税的社会影响也可能是正面的。不过，房地产税的开征至少需澄清七大问题。

一问：什么才是改革目标所期待的房地产税？眼下对于房地产税究竟是什么，参与讨论者的认识往往有着极大的分歧。不一样的“房地产税”开征难度自然不同，且差异极大。重庆试点的个人住房房产税是一种类型，上海试点的是一种类型，对商业地产征收的房产税则是另一种类型。可是，这些都不应该是改革目标所期待的房地产税。

房地产税的开征是在完善地方主体税体系的背景中提出来的，房地产税应该成为地方税收入的重要组成部分。这样的房地产税必须有充分的税源，只有对全部房地产普遍开征的房地产税，才可能实现这个目标。

房地产税的开征不会带来新的不公平，为征税所进行的房地产价值评估不同于纯粹的市场层面上的资产评估。不管是什么性质的住房，只要在同一区域，所享受到的地方公共服务应该是相似的。因此，为征收房地产税所进行的评估可以不用考虑住房的不同产权属性，而只要强调不同房地产所对应的地方公共服务的差异性即可。

与改革目标所匹配的房地产税只能是以房地产评估价为基础普遍课征的一种税。免征一套或两套住房的理由站不住脚。不同住房免征会因为住房价值差异太大而带来严重的不公平；免征可能导致房地产税税源严重不足，特别是某些公共服务好的房价高的地方，税源不足问题会表现得更加突出。

二问：国际惯例是中国开征房地产税的理由吗？参考国际惯例，中国可以少走弯路，但国际惯例也不应该照单全收。国情仍然是问题的最主要方面。立足国情，寻找到房地产税在中国存在的逻辑，才是最应该解决的问题。

中国城镇土地国家所有，这是诸多开征房地产税国家所不同的。可是，事实上，不管是税收收入，还是国有土地收入，进入的都是政府口袋，而且国有土地收入，有相当部分用于地方基础设施和公共服务，与房地产税的用途有很多类似。二者怎么能够分开考虑呢？

有人会以中国香港地区为理由，说明土地公有仍然可以开征房地产税。可是，主张这个理由的人不要忽视一个事实，香港地区可是没有像我们这样的增值税和消费税，而且，增值税收入占全国税收收入的40%以上。一个社会所能承载的宏观税负是有限的。

在国际上，房地产价值如何评估，同样充满了争议，评估方法争议的背后是利益之争，最终给出的方案是各方妥协的结果，但是丰富多彩的经验可以为中国提供参考。当前中国开征房地产税的难题不在技术上，因为各国各地已有许多做法可供借鉴，无非是选择哪种做法更适合国情的问题，无非是技术引进之后如何消化和吸收的问题。

三问：房地产税调节房价符合社会公众的真正预期吗？最近一年来，一线城市此次凶猛的房价上涨，增加了房地产市场的调控难度，也让房地产市场危机风险全面上升。有人希望能用房地产税来调节房地产市场，但如果购房者数量不减少，新增的税只会转嫁出去。

假设以最高3%的房地产税率来计算，只要房价一年能涨10%，就足以弥补业主持有住房的按揭费用和房地产税成本。这样的房地产税是不太可能促进房价下跌的。现实中，我们更要提防的是另一个方向。时下的一二线城市的房地产市场火热现象不具有可持续性，风险很大，房价有内在的下调动力。

如果房价下调，那么新增的房地产税，就可能成为压倒房地产市场的最后一根稻草。一旦房地产市场有了风吹草动，新增的房地产税就会作为一个外生因素，对房地产市场造成强烈的冲击。行为经济效应的发生，使得通常情况下的所谓理性计算失效。这样，希冀以房地产税来调节房价，只会缘木求鱼，搞不好还会酿成大祸。

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四问：房地产能够再承受多少税负？个人在购买住房的环节实际上支付了大量由开发商代付的税费基金（或称广义税负），造成了不少人认为住房持有环节应该课税。税负空间是有限的，既然在购买环节已经承担了较重的税负，那么再指望在持有环节仍要支付数额不小的房地产税，这显然是不合理的。

中国五个只与房地产联系的税种，即房产税、土地增值税、城镇土地使用税、契税和耕地占用税之和可以为房地产承担的税负提供一个直观的认识。2011-2015年，五税之和分别为 8228.45亿元、10127.99亿元、12246.43亿元、13818.69亿元和16581.72亿元。这五年，五税之和占全国税收总收入之比分别为9.17%、10.07%、11.05%、11.60%和13.27%。房地产五税之和占全国税收收入之比与美国房地产税占全国税收收入之比大致相当。如果认为税负有一定规律的话，这当引起我们充分的重视。

实际上，中国营业税（现在改为增值税）和企业所得税收入中的相当部分来自房地产。土地收入同样构成广义宏观税负的一部分，土地收入远大于五税之和。来自房地产的广义税负问题决不能小觑。这还是少算了多种来自房地产的税费基金的结果。

房地产税负重的结果是房价高企，房地产吞噬实体经济利润，妨碍中国经济的进一步发展。冲破房地产高企价格约束的电商行业得到快速的发展就是一鲜活的例子。可是，又有多少行业可以这样呢？房地产税开展要平稳，就必须做到购买环节已经缴纳的税负可以平移。也就是说，缴纳过的税负应该算数，否则，重复征税问题就会很突出，影响税收的公平目标的实现。

五问：地方政府可支配财力就一定要靠房地产税吗？中国广义宏观税负在世界上大约处于中等偏上的水平。目前，中国经济正处于转型升级的关键时刻，决策层正在致力于降低宏观税负。在这样的背景下，在原有税收体系之外，还要加征房地产税，只会与“降低宏观税负”的目标背道而驰。

需要认真思考的是，在缺少房地产税的条件下，地方政府可支配财力来自何方？土地收入是地方最重要的可支配财力来源之一。这个格局至少目前没有变化。营业税收入曾经是地方最重要的税收收入。营改增全面试点之后，增值税中央和地方共享比例的调整，在很大程度上也维持了地方政府可支配财力格局。因此，仅仅从获取地方可支配财力来看，房地产税开征没有充分的理由。

从现实来看，进一步规范中央和地方财政关系，在事权和支出责任更加匹配的前提之下，通过现有的财力资源在不同层级政府之间的优化配置，就可以解决好地方政府可支配财力问题，而不必另外开征新的税种。

增值税和消费税中央和地方共享是现实的选择。让地方享有更多的收入比例，再加上财政转移支付制度的完善，就可以解决地方可支配财力不足的问题。至于有人担心的地方政府多拿增值税和消费税，会导致市场扭曲问题，则应通过政府职能的优化来解决。只要政府和市场之间的界限清楚，政府做政府该做的事，充分释放市场在资源配置中的活力，那么这一问题是能够得到解决的。

六问：房地产税需要进一步试点吗？房地产税的开征涉及面广，改革应该将重心放在房地产税制方案的设计上。所有可能遇到的问题，应该在方案设计中得到充分的考虑。对个人住房征收房地产税，对中国是新鲜事，需要评估各种可能的风险，对不会产生现金流的房地产进行课税尤其困难。

关系国计民生的房地产税制建设大业，容不得一点闪失。在未来正确的事，至少在现实，还需要保持必要的谨慎，谨慎不等于房地税改革的拖延，谨慎只是为了让改革方案更加务实。那些在局部地区进一步试点房地产税的建议也要慎重。试点只是为没把握的事而为，房地产税开征的效果，实际上已经很清楚，就没必要为试点而试点。

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七问：房地产税开征会有什么样的国家治理风险？房地产税开征可能遇到征收不到位的风险。房地产税征收不到位，也会损害政府公信力。为此，需要深入分析原因，是因为纳税人不愿意交税所致，还是因为交不起税？

如果是前者，那么就要检讨房地产税方案到底存在什么问题。房地产税方案的适用范围是否合理？房地产税用于地方公共服务，如果当地公共服务已经很好，那么还有必要征收较多的房地产税吗？教育是地方公共服务的重要内容。一些开发商引入优质学校而形成的学区房，业主实际上已经通过高房价买单，如果因此还要与其他非学区房承受同样的税负，显然构成了重复负担，是不合理的。这提出了另一个挑战，即房地产税在哪个层面统一才是合理的问题。省级行政区统一不合理，县级行政区统一同样不合理，需要找到房地产税与地方公共服务的对接点，选择适当的适用范围。

拥有房地产多的人多纳税，但是房地产税不能解决贫富差距问题。收入分配问题需要一整套的公共政策体系来解决，社会保障和公共服务的优化可能比税收更值得重视。在经济社会的转型期，国家治理的挑战本来就比制度稳定器要大得多。房地产税的开征需要具备什么条件？这是在房地产税开征之前需要解决好的问题。（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）