五大顶层设计疏堵并举中国影子银行作别野蛮生长

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银财苏州：2014年，中国庞大的影子银行体系将告别野蛮生长。

2013年12月中旬，国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发【2013】107号，下称107号文），正式宣告酝酿近一年的中国式影子银行全面监管框架敲定。过去3-4天，这一重磅消息在社交媒体上迅速传播。

（微信添加banx0512，对话苏州金融）

中国影子银行问题始于2009年。“四万亿”之下，长期的金融抑制及监管体系所导致的市场分割和扭曲，几年内中国金融体系便催生了广泛的影子银行活动，其令人眩目的膨胀速度，使得影子银行风险在2012年成为困扰中国银行业，乃至中国经济的重要问题。

此番关于影子银行的全面顶层设计，历时近一年。多位银行业资深人士向21世纪经济报道记者透露，2013年3月起，“一行三会”（尤其央行和银监会）就开始针对如何进一步规范同业业务和理财业务风险进行深入、系统的专题研究。

1月6日，21世纪经济报道记者从知情人士处获悉，107号文从正确把握影子银行的发展与监管、落实中央与地方责任分工、完善监督制度和办法、做好风险管控及健全配套措施等五大方面作出原则性的“顶层设计”。

如何界定中国式影子银行的范围，这是触及影子银行监管根本之命题。

一个较为广泛的概念被提出——即我国的影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监管的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；二是不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；三是机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。

市场还关注具体监管职责的分工及后续具体监管政策的落地。

上述知情人士透露，按谁批设机构谁负责风险处置的原则，逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任，建立中央与地方统分结合，国务院有关部门分工合作，职责明晰、权责匹配、运转高效的监督管理体系。

一位监管人士对此如是点评道，“责任分工的核心精神就是‘谁的孩子谁抱’，为将来处置风险提供依据。”

值得关注的是，1月6日召开的2014年全国银行业监管工作会议上，银监会也对影子银行相关理财、信托、小额贷款和融资性担保等四大风险作出具体安排。以理财业务为例，银监会重申要建立单独的机构组织体系和业务管理体系，不购买本行贷款，不开展资金池业务，资金来源与运用一一对应。

“从今天会议看，控制总量意图还是明显的。”一位参会人士说。

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“最广泛”口径

“国内对影子银行的定义、范围、风险及如何监管众说纷纭，核心就是如何界定中国式影子银行。” 一位资深监管人士曾坦言。

“广义的影子银行业务，包含银行体系之外的所有信用中介体系和业务。”上述人士认为，从上述107号文给出三类定义出发，这意味着信托、委托贷款、银行承兑汇票、部分理财产品、民间借贷及包括融资公司、典当行、担保公司、小贷公司和金融租赁等进行的业务都可纳入影子银行监管范畴。

对于影子银行界定争议，上海银监局局长廖岷2013年6月的一篇文章简单介绍了这一情况：对于我国影子银行的内涵和规模，各方观点存在较大不同，最大口径主张的影子银行业务规模约在30万亿元左右，而较小口径则在5万亿元上下，这中间的差异主要在是否包括银行表外业务和非银行金融机构业务。

对于表外业务和非银行金融机构业务是否应纳入影子银行口径，监管机构的态度一开始就给出了明确的反对态度。

早在2013年初，银监会内部对影子银行问题曾达成一定共识，即中国的信用中介机构绝大部分都已纳入监管体系，与欧美情况不完全一样。“从这个意义上讲，银行的表外业务、受‘三会’监管的非银金融机构和业务不是国外定义的一般意义上的影子银行。”

最终还是有所调整，按107号文精神，影子银行业务还包括机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。

这意味着近两年迅速崛起的以躲避监管、监管套利为目的的通道业务相当部分将被纳入影子银行体系。

尽管如此，监管层对中国式影子银行仍给出了相对中性的评价，承认影子银行在满足经济社会多层次、多样化金融需求方面的积极作用。正如上述监管资深人士所言，影子银行监管不是要一刀切，而是要“疏堵结合，趋利避害”。

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归口监管：“谁的孩子谁抱”

此次监管层还对中央各部委、中央与地方责任明确分工作出了原则性规定，即按照谁批设机构谁负责风险处置的原则，逐一落实各类影子银行主体的监督管理责任。

具体而言，核心便是理顺部委之间、中央与地方之间权责，归口监管。

第一类，已明确法定监督管理部门的，由相关部门按法定职责分工分别统一归口监管。其中，金融机构跨市场理财业务和第三方支付业务，由央行监管协调。

第二类，已明确由国务院有关部门制定规则、地方政府负责管理的，实行统一规则下的地方政府负责制。

比如融资性担保公司，由银监会牵头的融资性担保业务监管部际联席会议制定统一的监督管理制度和经营管理规则，地方人民政府负责具体监督管理；小额贷款公司由银监会会同人民银行等制定统一的监督管理制度和经营管理规则，建立行业协会自律机制，省级人民政府负责具体监督管理。

“大原则没有变，但具体怎么落实还得看细则。”一位地方金融办人士说，以融资性担保公司为例，相当部分省份其业务归口在发改委，也有部分省份是归口在金融办。

值得关注的是，对于尚未明确监管主体的，比如第三方理财和非金融机构资产证券化、网络金融活动等，107号文规定，由央行会同有关部门共同研究制定办法。

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信托非标理财资金池遭禁

八大类影子银行业务监管制度设计原则亦被作为重点，其中理财业务、信托业务、通道业务及网络金融等方兴未艾领域是关注的重点。

可以预见的是，理财业务未来要走专营化路线，正如107号文所言，未来理财业务将分开管理，归口一个专营部门；建立单独的业务管理体系，实施单独建账管理；实施单独的业务监管体系，强化全业务流程监管。商业银行要按实质重于形式的原则计提资本和拨备。

此外，商业银行代客理财资金被要求与自有资金分开使用，不能购买本银行贷款。

至于信托业务，“信托公司被要求不得开展非标准化理财资金池等具有影子银行特征的业务。建立完善信托产品登记信息系统，探索信托受益权流转。”上述知情人士透露。

对于近两年广泛兴起的通道业务，监管层提出，金融机构之间交叉产品和合作业务，都必须以合同形式明确风险承担主体和通道功能主体，并由风险承担主体的行业归口部门负责监督管理，切实落实风险防范责任。