延迟退休最快五年之后实施放开计划生育呼声再起！

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如果身为男性，60岁可退休；如果是女“工人”，50岁可退休，如果是女“干部”，55岁退休；如果是“农民”，则不分男女，均可在60岁开始领取城乡居民养老保险的保险金；如果是省部级领导，退休年龄“一般不超过65岁”，副职则是60岁，这条线还可以根据实际工作需要略作调整，但至今仍在沿用的1982年文件《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》中，并没有明确国家级领导人的退休年龄。

不过，七年之后，对于普通工作人群而言，上述退休年龄线将向后延长，曾经明确的答案如今有了变数。人力资源和社会保障部部长尹蔚民，在今年全国“两会”的记者会上正式表态称，希望能在今年之内，把延迟退休年龄的政策方案制定出来；明年报中央同意后征求社会意见修改完善；到后年正式出台完整方案，并在至少五年之后开始实施。

尹蔚民同时透露的“小步徐趋、渐进到位”“每年只会延长几个月的退休年龄”“经过相当长的时间达到规定的法定退休年龄”，也让延迟退休实施的官方路径图初露端倪。

这一明显是相当谨慎的表态，终于给政府曾经讳莫如深、深怕只言片语便能引来巨大民意反弹的退休政策，击发了起跑的信号枪；也使中国退休养老制度并轨的顶层设计工程，搬起了又一块沉甸甸的拼图。

在延迟退休政策亮起绿灯之前，中国的社会保障机制已经走到了人口红利削减、老龄化形势严峻、经济增速放缓，养老财源收入增速落后于给付增速等多项因素夹击的十字路口。自2013年末起，养老保险制度顶层设计的新方案就提上议事日程。统账结合制度转型、养老并轨、延迟退休等都属核心议题。

延迟退休政策是否真的已经到了迫不得已的时刻？它又将如何与社保制度改革、进一步放开生育政策等其他政策板块相互牵动？身处在不同行业、不同阶层的人们，又会各自以什么样的境遇，步入被延迟退休的人生？

延迟退休曾经很遥远。“提前退休”“内退”等概念，一度是流行语。在退休年龄仍然参差不齐的今天，在决策者的话语中，老龄化的压力、抚养比的快速提升，才是延迟退休政策终于走上前台的主因。

上世纪90年代中期，随着国企改革的推进，许多地方采取了鼓励提前退休的方式分流冗员、降低成本，一批在45岁至49岁间便退休的国企职工人口涌现。根据中国社科院财贸所所长高培勇、社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华的调查，有些城市的提前退休比例甚至达到三成。人社部部长尹蔚民曾称，在中国目前已经领取退休待遇的8000万企业退休职工，退休时的平均年龄只有54岁。

此外，上世纪90年代初期以来，随着中国社会化养老保险体系逐渐建立，拥有不同职业、归属于不同性质单位者的养老之路，逐渐分出了四条轨道，分别适用新型农村社会养老保险（新农保）、城镇居民社会养老保险（城居保）、城镇企业职工的基本养老保险和机关事业单位的养老制度。

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至2014年2月，国务院决定将新农保和城居保合并，建立城乡居民基本养老保险制度，合并后总计覆盖8.3亿人。2015年1月，国务院又发出《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，着手将机关事业单位人员和城镇企业职工的养老保险并轨。

四轨整并为两轨的方向已然明确。但退休年龄并不统一，养老负担日渐沉重，这仍是严峻的现实。根据人社部官方数据，目前中国职工养老保险的抚养比是3.04∶1，即以三个在职工作者的缴纳，支应一个退休者的给付所需；但到2020年，此一比例将下降到2.94∶1，到2050年，更将下滑到1.3∶1。延迟退休年龄之议，于焉浮出台面。

早在2001年，由劳动和社会保障部研究单位所发布的《中国养老保险基金测算与管理》报告就指出，中国劳动者的退休年龄每延长一年，就能使养老统筹基金增收40亿元、减支160亿元，相当于为养老统筹基金缩减200亿元的缺口。还有学者测算，若退休年龄每提高1%，则基金缺口便能缩小1.949%；若将退休年龄提高五年，则基金缺口将缩小22.69%。根据官方数据，2013年各级政府对企业职工基本养老保险的财政补助达到了2814亿元，占保险基金总收入的13.5%。

但在相当长一段时间内，官方对于何时该打出延迟退休这张牌，始终慎之又慎。2005年底，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》之际，劳动和社会保障部有关负责人即出面表示，该项文件并未对退休年龄进行调整，“目前的主要任务是执行现行退休年龄，控制提前退休”。

2010年9月，在中国政府首次就人力资源问题专门进行阐述的《中国的人力资源状况白皮书》发布会上，时任人社部副部长王晓初说，“目前，我们对退休年龄的问题还在进行研究。这个问题需要综合考虑中国人口结构变化的情况、就业的情况来进行研究”。此一表态，立即激起公众对于延迟退休政策可能出台的猜想。

伴随猜想的，还有当时充斥网上的舆论反弹声浪。在一份有20万网民参加的“你支持推迟退休年龄吗”的网上民意调查中，共有92%的网民投下了反对票。不到一周，人社部再度通过官媒表态，澄清延迟退休只是一些有关部门正在研究的议题，“并不代表现行退休年龄规定即将更改”，舆论才渐趋平息。

但同样就在2010年9月底，上海则率先宣布试行“柔性延退”方案。根据上海市人社局公布的《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》，凡男性不超过65岁、女性不超过60岁的各类专业技术人员，以及符合“企业工作需要、本人身体健康、能坚持正常工作”等条件的企业职工，只要经本人提出申请、与企业协商达成一致，便能自愿办理“延迟办理申领基本养老金”手续。

这一委婉的表述，替代了敏感的“延迟退休年龄”提法，但实际上已突破建国以来对退休年龄的法定限制，并把过去作为一种优遇，仅针对高级专家、教授、研究员等高级别人才开放的暂缓退休政策，适用于更广泛的民间职工。

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根据方案精神，在柔性延迟退休期间，各类仍然健康的中高龄人才不但能继续在职场上发挥作用，还可领取相对较高的在职收入，并延长缴纳养老保险的年份，为退休之后积累更高的养老待遇水平。

上海成为第一个“吃螃蟹”的地方，线索并不模糊。早在2009年底，上海市年逾60岁的老年人口便已占全市人口的22.5%，远高于全国12.5%的平均水平；上海市户籍人口的平均期望寿命达到81.73岁，比全国平均值高出9岁。这一座在1979年、比全国提前20年迈入老龄化社会的城市，从2009年起，每年都得向养老保险基金投入超过百亿元的拨款。在全国养老保险抚养比仍约为3∶1的当下，上海已攀升到1.7∶1的严峻境地。还有学者测算，到2020年，上海的养老金缺口可能将达到830亿元，相当于当地全年财政收入的10%。

然而，在上海推出“柔性延退”试行方案后，民间反应寂寥。从2010年到2012年间，在上海300多万名退休职工中，申请“柔性延退”的职工人数仅有数千人，比例不到1/300；原定要从企业单位向事业单位推广的扩大试行方案，迄今亦无下文。究其原因，身处基层岗位、收入相对较低的普通职工，由于工作环境不佳、任务繁重，若多缴一年的保费、少拿12个月的退休待遇，动力显然不足。

至于收入较高、工作内容和体力负荷相对无关的管理层或专业技术人员，如愿继续劳动，则可选择按时退休、开始领取养老金，再由企业返聘，领取双份收入。

上海“柔性延退”遇冷，并未影响延迟退休政策的推进。在中央关于社会保障制度建设的顶层设计中，延迟退休占有越来越明显的位置。

2012年5月，国务院常务会议通过《社会保障“十二五”规划纲要》，“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”被正式写入中央文件。

同年6月，人社部在回复网民意见时进一步表态，指称“随着我国经济社会的不断发展以及人均寿命的不断延长，相应推迟退休年龄，应该说是一种必然趋势”，并表示将适时提出“弹性延迟领取基本养老金年龄”的政策建议。

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中国的社会保障机制已经走到人口红利削减、老龄化形势严峻、经济增速放缓，养老财源收入增速落后于给付增速等多项因素夹击的十字路口。韦亮/中新社

2013年，在十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。自此以后，延迟退休政策的酝酿进入加速期。

2013年12月，人社部副部长胡晓义在接受官方媒体采访时称，即使养老基金的负担的确沉重，但研究制定“渐进式延迟退休年龄政策”，并不只是从养老金缺口着眼，而是在人口结构、就业形势、产业转型和人力资源配置情况都在发生重要调整的背景下，所作出的判断。

2007年，中国新增劳动年龄人口的数量，由2006年的1491万人大幅下降到894万人；2012年，中国劳动力资源总量首次出现下降，比前一年度减少了345万人。胡晓义称，这些重要信号预示了中国劳动力将逐步进入供给总量减少的时期，因此必须以“分步走”的方式，从“退休年龄最低”和“人力资源替代弹性系数低”的群体开始，开发更多“适合中老年人、又不与青年人争夺工作机会的岗位”。

胡晓义还说，在许多专业技术岗位上，“五六十岁正是经验丰富、技艺纯熟的阶段，而且这种高端人力资源的替代弹性较低，如果早早退休，是人力资源的巨大浪费”。

2014年1月，人社部新闻发言人李忠的政策口径进一步强化，改革退休年龄，至此已被官方宣传为“我国经济社会结构发展到一定阶段的必然要求”。

2014年12月，国务院副总理马凯在全国人大常委会，就城乡社保体系建设的专题询问进行应询时坦言，目前全国企业职工养老保险，欲保证当期支付尚无问题，2013年的年度结余仍有4091亿元，累计结余仍达2.69万亿元。然而，各省份营亏不平衡的问题突出，且近几年来基金收入的增长速度，已慢于支出增速，皆使养老保险基金的可持续性蒙上阴影。

以2012年为例，全国城镇基本养老保险基金的收入虽然同比增长了18.6%，但支出增长了21.9%；2013年的城镇职工基本养老保险基金收入增长13.4%，但支出则同比增长了18.7%，后者比前者高出5.3个百分点。随着老龄化进程加快，收支之间的矛盾还在扩大。

马凯说，各机构针对社会保障未来缺口所作的测算中均显示，“如果我们的体制不改、机制不转、政策不调整，缺口是必然的，不是一星半点的缺口，而是巨大的缺口。”

至于在十八届三中全会已明确方向的“渐进式延迟退休年龄”政策，马凯并不讳言，在具体部署落实过程中，仍存在推迟目标尚待明确、社会认识还未统一等瓶颈；例如“退休年龄是推迟到63岁还是65岁”，以及启动时机的选择、推进节奏的掌握、配套措施的完善、监督实施的主体，都需要再深入研究。

马凯承认，应对养老保险基金缺口、增加基金收入、调整60岁的退休年龄等重大问题，必须“要及早谋划。这个事情谋划晚了不行，谋划晚了再来动手，付出的代价更大”，且这个问题“仅靠财政部、人力资源和社会保障部解决不了，必须取得全国人民的共识和支持，才能得到解决”。

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虽然官方的延迟退休政策仍在反复研讨和斟酌，但近些年来，已经有不少机构和学者纷纷提出方案和建议。其中，延迟退休的模式、退休目标年龄、预告时间长短、是否包含弹性机制等是关键的参数，不同方案各有取舍。

针对“延退”的模式，学术上存在两种不同的方案，即延迟领取养老金年龄以及延迟退休年龄。前者指的是将养老金领取年龄延后，但政府不规定退休年龄，由劳动者自主决定何时不再工作；后者则要求劳动者持续工作到新的退休年龄，届时再退休并领取养老金。差别在于，个人退出劳动力市场的退休年龄和领取全额养老金的年龄是否应该分开。据财新记者了解，目前官方更倾向于延迟退休年龄的方案。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文曾介绍，延长退休年龄一般有两种策略：一是弹性（柔性）延迟领取养老金年龄；二是渐进式延迟退休年龄，两者的主要区别是“前者是‘可选项’，秉承自愿的原则，后者则不然”。

上述两种模式对于养老基金的收支影响也不尽相同。与现行制度相比，延迟领取养老金等于缩短了领取的年龄，可使养老金支出有所减少。这种模式给予个人选择权，在达到领取年龄前可以工作，也可以不工作。如果工作，也可以根据各人情况选择工作年限。选择一直工作到领取年龄的，情况就和延迟退休年龄相同，不但个人领取养老金的年限变短，形同为养老基金“减负”，又可增加缴费，提升基金的筹资规模。

至于延迟退休年龄的主要代表方案之一，则来自中国社会科学院。2014年12月，作为受国务院委托、针对养老保险顶层设计进行平行独立研究的七家机构之一，中国社科院对外发布研究结论指出：“要维持退休制度的持续性，就得实施延迟退休年龄的措施”，并作出了包含“并轨前行”“渐进实施”和“弹性机制”等三项特色的建议方案。

具体而言，方案意图通过将女性职工的退休年龄每三年延迟一岁、男性职工每六年延迟一岁、城镇居民每三年延迟一岁等方案，到2045年全面消除男女性的退休年龄差异，并完成使居民、职工退休年龄均统一为65岁的目标。至于愿意提前五年退休、或愿意在高于法定年龄后才退休的人，则可分别适用以法定退休年龄为基准，提前者调降基数、延后者调增基数的养老金弹性机制，以改善职工养老保险的资金平衡，并减缓城镇工作年龄人口比例下降的速度。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥，是延迟领取养老金年龄改革模式的主要支持者。早在2013年，由杨燕绥主要参与研究的清华大学养老改革体制方案便公开建议——用15年时间，分别将中国男女职工的养老金领取年龄延长5岁、15岁，最终统一为65岁。在杨燕绥看来，延迟领取养老金年龄的方案给了劳动者选择权，比统一划线更为人性化，还能起到鼓励人们尽可能延长工作年龄的效果。

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这份方案提出从2015年开始尽快启动改革。从具体步骤来看，改革的第一步从女性开始，自2015年起，1965年出生的女性职工和居民应当推迟1年领取养老金、1966年出生的推迟2年，以此类推；从2020年开始，男性开始加入计划中，1960年出生的男性职工和居民推迟6个月领取养老金，以此类推；其中，艰苦岗位的男女职工可以提前10年领取养老金。最终，到2030年实现男女职工和城乡居民统一65岁领取养老金。这套方案被称为“延5用10”，详细时间表一度在网络广为传播。

不过，杨燕绥指出，官方语境中或者其他机构提及的延迟退休年龄，实际上就是指领取全额养老金的年龄。但她对财新记者说，领取养老金的年龄和退休年龄不应混为一谈，因为刚性地规定退休年龄没有意义，“如果劳动者有困难，达不到退休年龄也不能强制继续工作；如果劳动者有能力，达到退休年龄依然可以再进入劳动力市场”。她认为，应允许人们在领取养老金之前就不再工作，依靠商业保险或其他安排生活，直至可以领取养老金；也应允许自主工作到养老金领取年龄之后，未来多缴多得。

杨燕绥还建议设立“早减延增”的退休金领取机制，即国家规定领取年龄，可以选择在一定标准内提前退休领取养老金，但所得待遇相应下降；如果主动延迟退休，只要企业愿意继续雇用，就可以给予激励。

据此，2014年12月，杨燕绥在北京大学国家发展研究院举办的“中国退休政策研讨会”上提出了新的建议方案，即2016年开始，仍然允许50岁开始领取养老金，但只能领取75%，如果51岁开始领，则能领到76%，依此类推，以鼓励工作者增加工作年限。她建议，可以先给五年的适应准备期，到了2020年再强制延迟领取养老金的年龄。

就具体实施效果而言，上述两种思路各有利弊，虽然民间屡有试探，但决策者尚未明确表态。

不过，杨燕绥在前述会议上曾表示，“我们用了半年时间终于说服了领导明白这个道理，所以现在的方案基本倾向于延迟领取养老金的方案。”

但延迟退休年龄仍被看做“延退”方案的主流思路。接近人社部的人士透露的信息显示，目前官方思路更倾向于延迟退休年龄；从已披露的有关信息看，也并未提及“延迟领取养老金年龄”这一概念。

郑秉文就认为，退休年龄和领退休金的年龄应该是一致的，退休后没有养老金收入，明显“不符合中国国情”。中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟则对财新记者表示，今年全国“两会”期间，“人社部记者招待会说的方案跟我们的差不多”。

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据张车伟介绍，社科院方案的特点是“给出了一些重要的时间节点，方案2017年左右出来，过几年再正式实施”，而且采取渐进式的办法，每年延迟几个月，由于现行男女退休年龄不同，因此“女性退休进度走快一点、男性走慢一点”。

针对男女退休年龄是否应当一致，中国社会保险学会副会长何平向财新记者透露，此前人社部设想先将女性工人、干部的退休年龄同步，因为现在的身份界限已经不那么明显，然后再把男女退休年龄的界限取消，“因为女性寿命比男性长，没有道理比男的早退休”，但他强调，上述思路还是“设想当中的事，情况很复杂”。

张车伟还表示，目前养老基金运行平稳，但过一段时间或将出现收支不平衡的问题，虽然从现在的静态观点，很难预测准确，但是“按照我们的办法，养老金的收支状况会大大改善”。

清华大学、中国社科院的两大方案虽然模式不同，但是改革的目标年龄是一致的，都为“男、女职工退休年龄统一延迟至65岁”，由于渐进程度不同，最终完成的时间相差了15年，分别为2030年、2045年完成。

男女职工的退休年龄分别延长了5岁、15岁，时间并不短。但北京大学中国经济研究中心教授赵耀辉提出，随着老龄化的加剧，退休年限或将继续增长，其他国家也是这样，比如美国原本是65岁，现在延迟到67岁，日本也是65岁，延迟的目标是70岁，退休年龄会越来越高。

中国政法大学教授胡继晔2013年在《中国改革》杂志撰文指出，延迟退休不是无限制的，必须在健康期望寿命之内。早在2000年，世界卫生组织（WHO）就推荐用健康期望寿命来反映居民健康综合情况。在2010年联合国开发署公布的数据中，中国人期望寿命为73.47岁，而健康期望寿命只有66岁。

胡继晔测算后分析，不考虑其他因素，单纯因为期望寿命的增加，未来每增寿1岁，就不得不相应延迟退休8个半月，否则养老保险体系难以为继；如果职工自愿延迟退休，每推迟一年，至少应当增加其养老保险待遇5%-9%，以鼓励更多人自愿延迟退休，但不鼓励超过66岁健康期望寿命的自愿延迟。

复旦大学经济学院教授、就业与社保研究中心研究员封进则认为，从实现养老资金收支平衡的角度测算可得知，如果把中国男性和女性的退休年龄分别延长5岁，同时扩大养老保险的覆盖面，保守估计到2030年，便可以实现个人养老金收支平衡，不需要动用财政补贴。

与已公开的官方“延退”思路相比，上述两大方案并未设置所谓的“预告时间”。斯坦福大学经济政策研究院负责人、经济学教授肖文则认为，给予公众准备期十分重要，因为对那些接近退休年龄的人而言，改变规则很可能不公平。

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“你不能对一个55岁、以为就要退休的人说，你现在得65岁退休；但你可以告诉现在40岁的人，他得62岁退休（他原以为60岁退休）；告诉25岁左右的人（2050年退休的人）可能得65岁退休，他们就有很长时间去准备。”肖文这样对财新记者解释。

他认为，依据中国的情况，到2025年左右延长退休年龄，仍处于可管理范围；但若到那时仍毫无改变，则情况就会很不利。因此他建议“相对较快地，比如在明年，就宣布要提高退休年龄了，但真正提高的话等到2030年”。

是否引入弹性机制，也是“延退”方案中值得关注的一点。在民间建言中，“弹性机制”被很多学者青睐。为了减少改革的阻力和对退休人员的影响，前述的中国社科院方案也加入了“弹性机制”。例如，在统一女性退休年龄时，可以规定在一定的时期内，女干部和女工人可保留选择按照旧制度退休的权利；同时，在法定退休年龄的基础上，退休者可提前5年退休，也可以在高于法定退休年龄时退休，养老金水平则相应调整。

财新记者发现，在官方语境中，对于延迟退休的表述从《社会保障“十二五”规划纲要》中的“弹性延迟”改变为十八届三中全会《决定》中的“渐进式延迟”。

对此，人社部社会保障研究所所长金维刚认为，“弹性延迟”与“渐进式延迟”并不矛盾。“弹性”是指改革或调整后，不是“一刀切”的政策，会考虑到公众不同的情况，在政策上有一定的空间和余地；“渐进”则意味着延迟退休是缓慢的过程。“讲的是一个问题的两个方面”，因此并不排除“弹性机制”会在最终方案中有所体现。

在亚洲开发银行首席经济学家魏尚进有关延迟退休的思路中，也引入了所谓的“弹性机制”。他将其称为某种形式的“双轨制”，比如给今年已经到50岁的和45岁以上的女性一个选择机会：延迟退休，或是按现有规定年龄退休，如果愿意延迟退休，可以进行一定程度的减税。

魏尚进解释，从国家宏观角度来说，肯定存在一个减税的幅度，使得这样的政策组合能省下的养老金支出（或带来的额外产出），大于政府从这些人身上放弃的那部分税收。对于年轻人，则可采用渐进式地推进，“比如接下来每年往后推半年，连续做六年或八年”。

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在官方制定延迟退休方案时，究竟有哪些因素将影响改革决策？

对此，金维刚告诉财新记者，人口老龄化、人均预期寿命的提高、基金收支的状况、公众的接受能力、新老政策之间的过渡、不同的群体所受的影响等很多因素，都会被充分考虑。

对于最终方案的具体内容，汪德华认为，以下四点较为重要，一是“延退”的目标值，其中，目前男女职工的退休年龄差距较大，调整方式值得关注；二是渐进的程度；三是弹性选择的范围；四是养老金的发放公式也可能做相应的变化。

目前，不少学者们都支持延迟退休，称之为大势所趋。北京大学国家发展研究院院长姚洋对财新记者表示，日前人社部提出的延迟退休实施计划总体上是好的，但“没有必要等五年才正式实施，到2022年时养老压力已经很大”。

然而，延迟退休政策付诸实施后，“就业难”等多重风险也备受担忧。虽然目前的研究对于延迟退休与就业压力的关联度仍无明确的结论，但中国劳动力市场仍处于供大于求的现状，大学生毕业人数屡创新高，进入劳动力市场的人数不断增加，延长退休年龄之后，确实可能进一步加剧就业紧张形势。

中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧就认为，受延退政策影响最大的是年轻人的就业。积极采取延退措施的大部分是欧盟和欧元区国家，2014年10月份，欧盟和欧元区的失业率分别为11.5%和10.0%，失业总人数分别为2441万人和1840万人。而且，欧盟和欧元区25岁以下的青年失业率要远高于全民平均水平，差不多要高出1倍。

此外，由于劳动力市场并非“供不应求”，延迟退休之后，老龄人口的就业可能也得不到保障。南京大学社会工作与社会政策系副教授郑广怀，就担心出现高龄失业的窘况——延迟退休后，还没有到达领取退休金年纪的工人，可能没法找到工作，企业又不愿续聘。

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上海市政府参事、上海社科院研究员左学金建议，延迟退休后需要有针对老年职工的配套政策措施，鼓励老年职工继续就业，以及鼓励各类企业积极聘用老年职工。

对于延迟退休劳动者的身体健康状况，论者也有不少担忧。赵耀辉提出，要想使延迟退休变成一个比较好的政策，应不断提升全民的健康水平，实现健康老龄化，“逼着一群本来就体弱多病的人延迟退休，就是一种比较惨的老龄化”。

同时，郑广怀还担心延迟退休政策能否获得足够的民意支持。他认为，这是一个应该在劳动者权益已有完善保障后再实施的政策，尤其是体力劳动者的延迟退休“应该好好研究”。他认为，上世纪90年代国企改革要工人提前退休，现在因为老龄化，却又要工人延迟退休；工人没有自主决定劳动时间的权利，在政策制定中没有参与权，只能跟着政策走，反映了劳动者权利的缺失。“延迟退休实际上是延长劳动者一生的工作时间，现在在8小时工作制下，实际上很多人的工作时间都超过8小时，还有各种加班，中国人的每天工作时间已经很长了。”